Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2009r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego -na podstawie art. 138§2 kpa - po rozpoznaniu odwołania B. i T. S. - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009r. odmawiającą wszczęcia na wniosek B. i T. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta miasta [...] z dnia [...].01.2009r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej V. [...] Spółka z o.o. pozwolenia na budowę 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych wraz z zagospodarowaniem terenu w zakresie zewnętrznych instalacji (sieci osiedlowych) wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, elektroenergetycznej, oświetleniowej, gazowej oraz telefonicznej, zjazdu z ulicy M., wewnętrznego układu komunikacyjnego z miejscami postojowymi, murów oporowych na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. M. w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...] lipca 2009r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia na wniosek B. i T. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta miasta [...] z dnia [...].01.2009r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej V. [...] Spółka z o.o. pozwolenia na budowę 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych wraz z zagospodarowaniem terenu w zakresie zewnętrznych instalacji (sieci osiedlowych) wodociągowej kanalizacji sanitarnej i deszczowej, elektroenergetycznej, oświetleniowej, gazowej oraz telefonicznej, zjazdu z ulicy M., wewnętrznego układu komunikacyjnego z miejscami postojowymi, murów oporowych na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. M. w [...]. Od powyższej decyzji B. i T. S. złożyli odwołanie.
Po rozpatrzeniu tego odwołania organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Regulacja zawarta w art. 157§2 kpa ściśle wiąże się z unormowaniem wskazanym w art. 157§3 kpa. Jeżeli bowiem właściwy organ uzna, że wszczęcie postępowania nieważnościowego jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowym lub podmiotowych (a więc m.in. w przypadku gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało złożone przez podmiot nie będący jego stroną) to art. 157§3 kpa obliguje do odmowy wszczęcia postępowania.
W dalszej części uzasadnienia organ przywołał treść art. 28 kpa, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz definicje obszaru oddziaływania obiektu zawartą w art. 3 pkt. 20 tego prawa.
W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonej wydaniem kwestionowanej decyzji lecz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.
Organ wojewódzki w decyzji z dnia [...].07.2009r. odmówił wszczęcia postępowania na wniosek B. T. S. uzasadniając to zachowaniem warunków dotyczących usytuowania obiektów, o których mowa w §12 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz brakiem przepisów określających dopuszczalne odległości od granicy działki dotyczących muru oporowego. Z projektu przedmiotowej inwestycji wynika, że planowany mur oporowy od strony zachodniej usytuowany jest w odległości ok. 0,6 m od działki nr ew. [...] stanowiącej własność B. i T. S. a jego wysokość na tym odcinku dochodzi do ponad 5 m. Powyższe usytuowanie tak wysokiego muru oporowego przy granicy z działką sąsiednią może mieć wpływ na późniejszy sposób zabudowy (np. kwestia ewentualnego zacienienia). W przedmiotowej sprawie organ wojewódzki nie odniósł się do w/w materii.
Powyższe uchybienie w ocenie GINB-u miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego, które zapadło z naruszeniem art. 7, 77§1, 107§3 kpa. W związku z tym organ odwoławczy zobligowany był do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...].07.2009r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi z uwagi na zachodząca konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w znacznej części oraz zależnie od podjętych ustaleń podjęcia stosownego rozstrzygnięcia.
Przeprowadzenie w w/w zakresie postępowania wyjaśniającego tylko przez organ II instancji prowadziłoby w istocie do jednoinstancyjności postępowania w zakresie nierozpoznanych elementów sprawy. W efekcie doszłoby do naruszenia podstawowej dla polskiego prawa administracyjnego zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 kpa.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł inwestor –V. [...]Spółka z o.o. z siedzibą w [...].
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 29, 75 i 77 kpa w zw. z art. 80 kpa oraz art. 138§2 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w pierwszej kolejności należy odnieść się do tego czy pp. S. jako właściciele sąsiedniej, w stosunku do inwestycji, nieruchomości są stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Do powyższej kwestii organ I instancji w ocenie skarżącej odniósł się bardzo szeroko wskazując, że stroną postępowania administracyjnego jest ten, kto ma interes prawny a źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawa materialnego. Powołując się (i cytując) orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżąca wskazała, że pp. S. nie można przypisać przymiotu strony w niniejszym postępowaniu ponieważ nie wskazali konkretnego przepisu prawa materialnego, który uzasadniałby taki przymiot a nie przesądza o tym sam fakt bycia właścicielem takiej nieruchomości.
Skarżąca Spółka zarzuciła także, że nie ma podstaw do uznania, że Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] lipca 2009r. nie odniósł się do całego materiału dowodowego.
W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać jej uchylenie. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145§1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji gdy stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
Zaskarżone rozstrzygnięcie ma charakter kasatoryjny i zostało wydane w oparciu o art. 138§2 kpa. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że wydanie decyzji kasatoryjnej jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy i powinno być stosowane wyjątkowo. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części a ewentualne przeprowadzenie tego postępowania przez organ II instancji stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności.
Sąd podzielił w/w stanowisko organu.
Jak wynika z treści uzasadnienia organu I instancji Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uznając, iż wnioskującym B.T.S. nie przysługuje przymiot strony. Trafne są, co do zasady, rozważania organu zarówno I jak i II instancji co do tego, że w przypadku stwierdzenia, iż wnioskodawcy taki przymiot nie przysługuje organ - w oparciu o art. 157§3 kpa zobowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania.
W doktrynie reprezentowany jest pogląd, że na podstawie tego przepisu orzeka się, co do niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Rozstrzygnięcie wydane na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie to jest legitymacji strony. Jednocześnie art. 157§2 kpa wskazuje, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
A zatem obowiązkiem organu, do którego wpływa wniosek o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia jest w pierwszej kolejności ustalenie czy żądanie to pochodzi od strony postępowania. Pojęcie strony postępowania zostało uregulowane w art. 28 kpa. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowo administracyjnym utrwalił się też pogląd, że aby być uznanym za stronę postępowania należy mieć nie jakikolwiek interes lecz musi to być interes prawny. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu-strony postępowania (tak m.in. wyrok NSA z dnia 27.09.1999r. IVSA 1285/98 lex 47898).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Wojewoda [...] uznał, że stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego tj. wyłącznie inwestorzy oraz właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, przy czym przez obszar tego oddziaływania zgodnie z zapisem pkt. 20 art. 3 Prawa budowlanego należy rozumieć obszar w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych wprowadzające związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
Jednocześnie ustalając obszar oddziaływania inwestycji Wojewoda prawidłowo ustalił, że usytuowanie budynków jest zgodne z §12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) a zatem nie narusza interesu prawnego wnioskodawców. W konsekwencji §12 i 13 rozporządzenia w tym zakresie nie może stanowić podstawy materialnoprawnej żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego.
Zasadnie jednak organ odwoławczy nie podzielił poglądu zawartego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji co do tego, że skoro brak jest przepisów regulujących usytuowanie takich budowli jak mur oporowy od granicy działki to nie oznacza to samo przez się, że jego posadowienie w odległości 0,6 m od granicy z działką skarżących nie narusza ich interesu prawnego. Planowana inwestycja może wszak oddziaływać na sąsiednią nieruchomość nie tylko w razie naruszenia przepisów techniczno — budowlanych.
I tak w art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego ustawodawca wskazał, ze obiekt budowlany wraz ze związanymi w nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach (...) zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania interesów osób trzecich. Dostęp do drogi publicznej wymienia się jedynie przykładowo. W orzecznictwie sadowym reprezentowany jest pogląd, ze właściciel sąsiedniej nieruchomości ma wynikające z art. 5 ust. 1 pkt. 9 prawo do poszanowania jego uzasadnionych interesów wynikających z prawa do korzystania ze swojej własności. (...) Wyważenie interesów prawnych oznacza uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości, (wyrok NSA z 14.09.2006r. II OSK 1090/05 niepubl.)
Trafne są zatem ustalenia organu odwoławczego, że usytuowanie budowli o wysokości ponad 5 m do 7,5 m w tak bliskiej odległości od nieruchomości sąsiedniej może ograniczać jej sposób zabudowy w przyszłości. Nie bez znaczenia dla takiego rozstrzygnięcia sprawy pozostaje fakt, że budowla ta planowana jest wzdłuż całej granicy z działką nr [...] tj. blisko 100m. O ile zatem sam fakt zacienienia przez planowana inwestycję nie może być brany pod uwagę w kontekście przepisów techniczno budowlanych albowiem odnosi się do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi zaś nieruchomość nr [...] nie jest działką zabudowaną, o tyle obowiązkiem organów będzie wyjaśnienie czy rozmiary tej działki i długość muru oporowego nie spowoduje istotnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania tej działki.
Wobec powyższego prawidłowo organ odwoławczy - nie przesądzając o wyniku rozstrzygnięcia - uznał, ze kwestia ta wymaga szczegółowego wyjaśnienia przez organ I instancji a przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności.
Reasumując Sąd uznał, że wywody zawarte w skardze a odnoszące się głównie do prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji nie zasługują na uwzględnienie a wobec niestwierdzenia w oparciu o art. 134§1 ustawy P.p.s.a także innych naruszeń prawa, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy skargę należało oddalić.
Z tych wszystkich względów na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji.