Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 104, art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku opieki dla osób starszych na działce nr ew. [...] obręb [...], w S. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z wnioskiem Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. wszczął postępowanie w ww. sprawie.
Podczas kontroli ustalono, że na ww. działce znajduje się m.in. budynek murowany 23,82m x 29,60m - dom opieki dla osób starszych. Budynek jest podpiwniczony bez części południowej (parterowej) o czterech kondygnacjach naziemnych w tym poddasze użytkowe. Budynek z częścią parterową od południa ma wymiary 7,92m x 12,60m. Całość kryta dachem wielospadowym z blachodachówki.
Do protokołu kontroli M. M. oświadczył, że od stycznia br. najemcy K. i A.P. – M. Sp. z o.o. zmienili sposób użytkowania budynku mieszkalnego na Placówkę Całodobowej Opieki osób starszych i niepełnosprawnych.
Organ ustalił, że roboty rozpoczęto w 1987 r. Ponadto w Urzędzie Miasta w S. nie odnaleziono dokumentacji dot. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Archiwum Państwowe [...], Oddział w O. również nie posiada ww. dokumentacji.
Z uwagi na powyższe organ powiatowy uznał, iż budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej, stąd nie ma podstaw do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania i z urzędu zostanie wszczęte postępowanie legalizacyjne.
W konsekwencji organ przyjął, że postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć..
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania M. M., decyzją z dnia [...] maja 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 Prawo budowlane utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Zdaniem organu II instancji organ powiatowy prawidłowo zastosował art. 105 § 1 K.p.a. w sprawie przystąpienia do użytkowania ww. budynku. Zaznaczył jednak, że rozstrzygnięcie to winno nastąpić wyłącznie z uwagi na nieprawidłowe wszczęcie postępowania w sprawie przystąpienia do użytkowania (pod kątem możliwości wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania) zamiast w sprawie zmiany sposobu użytkowania tego obiektu.
W związku z powyższym organ wskazał, że w uzasadnieniu decyzji usuwa naruszenie prawa dokonane przez organ I instancji poprzez precyzyjne wskazanie przesłanki umorzenia postępowania. Zaznaczył, że przedmiotem postępowania II instancyjnego jest sprawa administracyjna w całości. Tak więc obowiązkiem organu nadzorczego jest jej rozpatrzenie w całości zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej, a nie tylko przesądzenie, czy utrzymać w mocy lub uchylić rozstrzygniecie.
Wskazał dalej, że Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej w [...] pismem z dnia 23.04.2014 r. zawiadomiła, że "(...) na podstawie informacji uzyskanych od najemcy budynku Pani K. P.- Współwłaścicielki M. Sp. z o.o. z siedzibą [...] S, ul. S. [...] ustalono, że nie zakończono zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na cele domu opieki dla osób starszych (decyzją znak: [...] z dnia [...].09.2013 r. Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji "rozbudowa budynku mieszkalnego i zmiana sposobu użytkowania na dom opieki")". Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nieprawidłowo dokonał interpretacji ww. wniosku, a następnie z urzędu wszczął postępowanie w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku na podstawie art. 57 Prawa budowlanego czy zachodzą przesłanki do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania. Z uwagi na powyższe postępowanie wszczęte zawiadomieniem z 29 września 2014 r. należało umorzyć.
Następnie organ stwierdził, że organ I instancji mając na uwadze informację Komendy PPSP i oświadczenie M. M. złożone do protokołu winien rozważyć możliwość wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku i w zależności od dokonanych ustaleń przeprowadzić postępowanie w trybie art. 71a lub art. 50-51 Prawa budowlanego.
Mając powyższe na uwadze wskazał, że umorzenie postępowania było zasadne. Organowi I instancji nie można zatem zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego i procesowego.
Skargę na powyższą decyzję złożyli H. i M. M. zarzucając naruszenie:
- 1. art. 71a ust. 1 w zw. z art. 71 ust 1 pkt 2 Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że należy wszcząć i prowadzić postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania w sytuacji, gdy taka zmiana nie nastąpiła w myśl wskazanych przepisów;
- 2. art. 80 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedopuszczalne w świetle ugruntowanej linii orzecznictwa przyjęcie - na podstawie protokołu kontroli i pisma PSP - że zmiana przeznaczenia domu mieszkalnego na dom opieki stanowi zmianę sposobu użytkowania w myśl art. 71 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a także poprzez ocenę zebranego materiału (w istocie jej brak) z naruszeniem ww. przepisu;
- 3. art. 104 § 1 i 2 oraz 105 § 1 w zw. z art. 1 pkt. 1 K.p.a. i art 1 Prawa budowlanego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, że postępowanie nadzorcze należy wszcząć i prowadzić w danym rodzaju czy trybie, w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania i sprawą administracyjną jest obiekt, a nie rodzaj czy tryb postępowania, a więc organ powinien rozstrzygnąć sprawę uwzględniając wszelkie okoliczności prawne i faktyczne oraz odnieść się do argumentów strony i uchylić decyzję organu I instancji oraz umorzyć postępowanie w ramach nadzoru budowlanego;
- 4. art. 7, 77, 107 § 3, 11 i 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, niewyczerpujące nierozpatrzenie całego materiału i nieuwzględnienie słusznego interesu właścicieli obiektu oraz faktu poszanowania interesu osób trzecich, w tym mieszkańców domu opieki oraz nierozważenie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych sprawy, w tym podniesionych w odwołaniu a wykazujących w szczególności, że:
- - nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu w myśl art. 71 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994r.:
- - samowolnej budowy obiektu nie można udowodnić (samowoli budowlanej nie można bowiem domniemywać);
- - brak podstaw do nakładania obowiązków wykonania robót naprawczych;
- - brak podstaw do obciążania właścicieli obiektu karami lub opłatami z tytułu wybudowania i użytkowania obiektu;
- - brak podstaw do prowadzenia postępowania w ogóle w ramach nadzoru budowlanego, a nie tylko ws. przystąpienia do użytkowania czy zmiany sposobu użytkowania;
- - utrzymanie w mocy decyzji, gdy w stanie sprawy nie było ku temu podstaw;
Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II i I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., aczkolwiek z innych przyczyn niż w skardze podniesiono.
Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. - pomimo prawidłowego utrzymania w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. - została bowiem wydana z naruszeniem art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie zaznaczyć należy, że orzeczenie organu odwoławczego, zawarte w osnowie decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ogranicza się wprawdzie wyłącznie do mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji, jednak użyte w tym przepisie sformułowanie "utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję" stanowi przejaw takiej oceny dokonanej przez organ odwoławczy, która jest zbieżna ze stanowiskiem organu pierwszej instancji. Konkretyzacja prawa dokonuje się w rozstrzygnięciu decyzji administracyjnej, niemniej jej uzasadnienie służy wskazaniu przyczyn, jakimi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Z uzasadnienia decyzji musi wynikać między innymi, że organ nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych i kwestii prawnie doniosłych.
W związku z powyższym argumentacja organu II instancji przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, całkowicie odmienna od stanowiska wyrażonego przez organ pierwszoinstancyjny, w nieustalonych przy tym dostatecznie okolicznościach faktycznych i w konsekwencji prawnych niniejszej sprawy, mogła mieć wpływ na dalsze, ponowne postępowanie, w tym w szczególności na tryb tego postepowania.
Zauważyć należy, że w aktach sprawy znajdują się kopie: decyzji z dnia [...] marca 1980r. nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę budynku socjalno – mieszkalnego z magazynem oraz budynku inwentarsko – gospodarczego przy ul. R. 51 w S., decyzji z dnia [...] września 1989r. udzielającej zgody na zmianę sposobu użytkowania całości budynku socjalno – administracyjnego z częścią produkcyjną na warsztat wytwarzania tworzyw sztucznych na nieruchomości przy ul. S. [...] w S.; decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia [...] lutego 2013r. ustalającej warunki zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania na dom opieki (dz. ew. [...]) w S. przy ul. P. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje się ponadto, że w piśmie z dnia 23 kwietnia 2014r. Komendy PPSP wg. oświadczenia najemcy budynku przy ul. S. [...] w S. wynika, że decyzja z dnia [...] września 2013r. (znak [...]) Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego ze zmianą sposobu użytkowania na dom opieki.
Organ odwoławczy całkowicie pominął zatem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestię związaną z koniecznością zbadania - w pierwszej kolejności - legalności spornego budynku. Wyłącznie od ustaleń w powyższym zakresie będzie bowiem zależał tryb w jakim winno toczyć się postępowanie. Tym samym organ nie mógł wskazać w motywach rozstrzygnięcia na konieczność rozważenia możliwości wszczęcia postepowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego budynku i w zależności od dokonanych ustaleń prowadzenia postepowania w trybie art. 71a lub 50 -51 Prawa budowlanego.
Stanowisko powyższe - w niewyjaśnionych ostatecznie okolicznościach dotyczących legalności spornego budynku – należało ocenić jako chybione.
Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do ww. argumentacji.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. – w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)