Uzasadnienie
Wojewoda Mazowiecki decyzją Nr 374/OPO/2026 z dnia 30 kwietnia 2026 r., znak: WIR-ll.7840.17.17.2026.JK, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 524), po rozpatrzeniu odwołania B. P. i odwołania M. O. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy Nr 38/BIA/PB/2026 z dnia 28 stycznia 2026 r., znak: UD-IIWAB.6740.245.2025.MBI zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, niezbędnymi instalacjami zewnętrznymi i wewnętrznymi oraz infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. L. w Dzielnicy B. m. W. – uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy Nr 38/BIA/PB/2026 z dnia 28 stycznia 2026 r., znak: UD-II-WAB.6740.245.2025.MBI i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Decyzja, od której wniesiono sprzeciw, została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją Prezydenta m. st. Warszawy Nr 69/2022 z 24 lutego 2022 r., znak: UD-IIWAB.6740.608.2021.HSZ odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, niezbędnymi instalacjami zewnętrznymi i wewnętrznymi oraz infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. L. w Dzielnicy B. m. W.. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji Wojewoda Mazowiecki decyzją Nr 650/OPON/2022 z dnia 15 lipca 2022 r. uchylił rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Kolejno decyzją Prezydenta m. st. Warszawy Nr 285/BIA/PB/2024 z dnia 22 sierpnia 2024 r., znak: UD-II-WAB.6740.608.2021.MBI zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielono pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Na skutek wniesionych odwołań od ww. decyzji, Wojewoda Mazowiecki decyzją Nr 752/OPO/2025 z dnia 30 maja 2025 r., znak: WIR-II.7840.17.46.2024.MJ uchylił decyzję Prezydenta m. st. Warszawy Nr 285/BIA/PB/2024 z 22 sierpnia 2024 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Następnie, po uzupełnieniu dokumentacji projektowej przez inwestora, Prezydent m. st. Warszawy decyzją Nr 38/BIA/PB/2026 z dnia 28 stycznia 2026 r., znak: UD-II-WAB.6740.245.2025.MBI zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, niezbędnymi instalacjami zewnętrznymi i wewnętrznymi oraz infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. L. w Dzielnicy B. m. W.. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli B. P. i M. O..
Stosownie do treści art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 1); złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2022 r" poz. 457 z późn. zm.), jeżeli jest ono wymagane (pkt 1a); złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pkt 2). Art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane określa zaś, jakie załączniki inwestor powinien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.
Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektonicznobudowlanego z: ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (pkt 1a), wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 1b), ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (pkt 1c); zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym technicznobudowlanymi (pkt 2); kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego (pkt 3 lit. c), dołączenie: wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (pkt 3a lit. a), oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10 (pkt 3a lit. b); posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień na podstawie: kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane (pkt 4 lit. a), danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru (pkt 4 lit. b); przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie: zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane (pkt 4a lit. a), danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru (pkt 4a lit. b).
W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w przeprowadzonym postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, nie poczynił odpowiednich działań i nie zebrał wszystkich niezbędnych dowodów, zmierzających do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Powyższe dotyczy w szczególności ustaleń co do zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wymaganymi zgodnie z treścią art. 35 ustawy Prawo budowalne.
Dla przedmiotowej inwestycji obowiązują ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] października 2001 r., w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. W., dla fragmentów obszarów [...] i [...] w gminie W. (zwaną dalej "m.p.z.p."). Przedmiotowe działki ew. [...] z obrębu [...] przy ul. L. w W., znajdują się na terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem MN - podstawowe przeznaczenie budownictwo jednorodzinne, w § 9 ust. 3 ww. uchwały jako przeznaczenie dopuszczalne dopuszcza zabudowę wielorodzinną o małych gabarytach.
Organ wojewódzki wyraził wątpliwości co zgodności planowanej inwestycji z § 9 ust. 5 pkt 2 ww. m.p.z.p., zgodnie z którym dla terenów o których mowa w ust. 1, obowiązują następujące wymogi z zakresu ochrony i kształtowania środowiska: zachowanie minimum 50% powierzchni biologicznie czynnej dla każdej działki inwestycyjnej i minimum 60% dla terenów wskazanych na rysunku planu. Kontrolowana decyzja Prezydenta m. st. Warszawy Nr 38/BIA/PB/2026 z dnia 28 stycznia 2026 r., znak: UD-II-WAB.6740.245.2025.MBI jest kolejną decyzją wydaną w niniejszej sprawie z wniosku inwestora z dnia 17 września 2021 r. Kwestia ustalenia zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami wyżej cytowanego § 9 ust 5 pkt 2 m.p.z.p. była już przedmiotem postępowania prowadzonego przed organem wojewódzkim, w którym to w decyzji Nr 752/OPO/2025 z dnia 30 maja 2025 r., znak: WIR-II.7840.17.46.2024.MJ zobowiązano organ I instancji, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, do ustalenia czy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne na działkach ew. nr [...] może być objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę.
Organ I instancji zobowiązany był ustalić, czy ww. działki były uwzględnione w zakresie opracowania uprzednio zatwierdzonych projektów budowlanych, w tym takich, gdzie stanowiły zapewnienie zachowania powierzchni biologicznie czynnej na poziomie min. 50% działki budowlanej, zgodnie z § 9 ust. 5 pkt 2 m.p.z.p. Niedopuszczalne jest bowiem wydanie kolejnego pozwolenia na budowę, jeśli pokrywają się zakresy obu decyzji, tj. dotyczą tego samego terenu, uwzględnionego pierwotnie w bilansie powierzchni biologicznie czynnej - gdyż udzielenie pozwolenia na budowę dwóch odrębnych inwestycji na tym samym terenie niewątpliwie powodowałoby wypełnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiącego, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. W uzasadnieniu decyzji z dnia 28 stycznia 2026 r. brak jest jednak odniesienia się do wskazanej kwestii, w tym potwierdzenia, że zaprojektowane zagospodarowanie terenu niniejszej inwestycji nie będzie naruszać warunków związanych z wydanym wcześniej pozwoleniem na budowę na tym samym terenie.
Organ odwoławczy stwierdził zatem, że ww. decyzja nie została prawidłowo zredagowana pod względem merytorycznym i prawym, gdyż nie zawiera uzasadnienia, które zawierałoby ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonanej przez organ wykładni stosowanych przepisów oraz oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, które stanowią element decyzji.
Również z akt niniejszej sprawy nie wynika żeby organ I instancji poczynił dostateczne ustalenia czy działki inwestycyjne nr [...] z obrębu [...], były uwzględnione w zakresie opracowania uprzednio zatwierdzonych projektów budowlanych, gdzie stanowiły zapewnienie zachowania powierzchni biologicznie czynnej na poziomie min. 50% działki budowlanej, zgodnie z § 9 ust. 5 pkt 2 m.p.z.p. Jedynym dowodem w aktach sprawy wskazującym na badanie powyższej kwestii przez organ I instancji jest postanowienie z dnia 14 listopada 2025 r., znak: UD-II-WAB.6740.245.2025.MBI, w którym zobowiązano inwestora do wykazania, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy Nr 683/10 z dnia 29 października 2010 r., wydana na rzecz J. S.A. dla terenów przy ul. L. nie obejmuje działek ew. nr [...] z obrębu [...]. Jednakże z uwagi na brak odniesienia się do powyższej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ I instancji przyjął w niniejszej kwestii jedynie wyjaśnienia Inwestora, który w piśmie z dnia 30 grudnia 2025 r. wskazał lakonicznie, jednym zdaniem, iż cyt.: "Obszar z obecnego wniosku nie wchodzi w zakres pozwolenia [...] ".
Organ wojewódzki stwierdził zatem, że organ I instancji nie wykonał zaleceń i wytycznych organu odwoławczego, do których był zobowiązany na mocy art. 139a § 1 k.p.a., który stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 138 § 2 i 2a, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji jest obowiązany wziąć pod uwagę okoliczności wskazane przez organ odwoławczy oraz jest związany wytycznymi tego organu określonymi w decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, chyba że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przepisy prawa, na podstawie których organ pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę, uległy zmianie. Organ I instancji naruszył zatem przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 139a § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz przepisy prawa materialnego, w tym art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Ponadto w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego przez Wojewodę Mazowieckiego, korespondencja kierowana do jednej ze stron postępowania, J. M., wróciła nieodebrana z adnotacją – adresat zmarł. Zatem zachodzi przypuszczenie, iż postępowanie administracyjne prowadzone przez organ kontrolowany obarczone było wadą przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. postępowanie administracyjne być może toczyło się bez ustalenia następców prawnych strony. Okoliczność ta, stosownie do treści ww. przepisu, stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszony przy tym został art. 10 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a., stosownie bowiem do art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W przedmiotowej sprawie miała miejsce ww. sytuacja, gdyż zmarła osoba będąca właścicielem działki znajdującej się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, natomiast organ nie ustalił następców prawnych tej strony postępowania.
Wobec powyższego organ odwoławczy decyzją Nr 374/OPO/2026 z dnia 30 kwietnia 2026 r., znak: WIR-ll.7840.17.17.2026.JK uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy Nr 38/BIA/PB/2026 z dnia 28 stycznia 2026 r., znak: UD-II-WAB.6740.245.2025.MBI i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Sprzeciw od powyższego rozstrzygnięcia wniósł B. P.. Jego zdaniem uzasadnienie organu wojewódzkiego było niepełne, zaś wskazane wytyczne nie wystarczyłyby do naprawy przedmiotowego postępowania. Podniesiono, że inwestor powinien był przedstawić prawo do dysponowania obszarem objętym analizą w 100% lub analiza powinna być ograniczona jedynie do obszarów którymi inwestor dysponował w 100%. W sprzeciwie wniesiono o uchylenie decyzji Nr 374/OPO/2026 z dnia 30 kwietnia 2026 r., znak: WIR-ll.7840.17.17.2026.JK.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Mazowiecki wniósł o jego oddalenie i podtrzymał swoją argumentację wskazaną w ww. rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sprzeciw jest zasadny.
W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935). Mocą tego aktu, do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli tzw. decyzji kasatoryjnych. Wskazaną ustawą znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 dalej jako p.p.s.a.). W dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji".
Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji.
Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc -jak w przypadku skarg- w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.
Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.).
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiazaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne.
Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14, CBOSA). Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. kompetencja do wydania decyzji kasatoryjnej stanowi zatem wyjątek od zasady orzekania przez organ odwoławczy co do istoty i musi być stosowana w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasady tej nie można natomiast interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale i byłaby nie do pogodzenia z powołanym wyżej art. 136 § 1 k.p.a.
Przedmiotem rozstrzygnięcia kasacyjnego Wojewody Mazowieckiego, była decyzja Prezydenta m.st. Warszawy Nr 38/BIA/PB/2026 z dnia 28 stycznia 2026 r. zatwierdzająca projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, niezbędnymi instalacjami zewnętrznymi i wewnętrznymi oraz infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na dz. nr ew. [...] przy ul. L. w Dzielnicy B. m. W..
W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że Wojewoda Mazowiecki już po raz trzeci wydał decyzje kasacyjną w toku postępowania wszczętego wnioskiem J. S.A. z dnia 17 września 2021 r. o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.
W pierwszej kolejności organ odwoławczy zarzucił Prezydentowi m.st. Warszawy, że nie poczynił istotnych ustaleń zmierzających do stwierdzenia czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] października 2001 r.
Wojewoda Mazowiecki ma bowiem wątpliwości co do zgodności projektu z § 9 ust 5 pkt 2 tegoż planu wskazującego na konieczność " zachowania minimum 50% powierzchni biologicznie czynnej dla każdej działki inwestycyjnej". Zastrzeżenia organu II instancji wynikają z faktu, że działki inwestycyjne nr ew. [...] na których zaprojektowano budynek, znajdowały się w zakresie opracowania dokumentacji projektowej zatwierdzonej wcześniejszą decyzja Prezydenta m.st. Warszawy udzielająca J. S.A. pozwolenia na budowę i były wliczone do bilansu wymaganej powierzchni biologicznie czynnej. Z tego względu, zdaniem Wojewody nie wyjaśniono czy przedmiotowe działki mogą być w ogóle objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę. Ustalenia te są istotne, gdyż niedopuszczalnym jest wydanie kolejnego pozwolenia na budowę odrębnej inwestycji na tym samym terenie.
Z powyższego wynika, że zasadniczym elementem postepowania była analiza projektu zagospodarowania terenu poprzedniej decyzji o pozwoleniu na budowę i aktualnie przedłożonego do akceptacji projektu w kontekście dopuszczalności wydania kolejnego pozwolenia na budowę oraz zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Sądu, wbrew wymogom postępowania odwoławczego, Wojewoda Mazowiecki od takiej analizy się uchylił, pomimo, że w zakresie jego kompetencji leży ponowna ocena merytoryczna przedłożonego przez inwestora projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczo-budowlanego. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. wyrok NSA w Warszawie z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97).
Podkreślenia wymaga, że wszystkie wątpliwości, które podnosi organ odwoławczy mogą zostać usunięte poprzez uzupełnienie postępowania wyjaśniającego, co nie uzasadniało zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W ramach instrumentu jakim jest art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może uzupełnić postępowanie, jeśli widzi taką potrzebę.
Sąd zauważa dodatkowo, że organ odwoławczy może (wyjątkowo) wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, nadto: gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.
Tymczasem, w ocenie Sądu, wszystkie wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji braki oraz wątpliwości organu odwoławczego można usunąć korzystając z instrumentu jakim jest art. 136 k.p.a., w stopniu umożliwiającym wydanie decyzji merytorycznej. Z samego natomiast uzasadnienia decyzji kasacyjnej nie wynika, aby organ I instancji dopuścił się naruszenia jakichkolwiek przepisów postępowania, poza art. 107 § 3 k.p.a., które to jednak uchybienie nie może się stać przyczyną wydania decyzji kasacyjnej jeśli nie prowadzi do uniemożliwienia kontroli instancyjnej, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca.
Jednocześnie rozpoznając sprzeciw – będąc ograniczonym do oceny legalności zastosowania przez Wojewodę art. 138 § 2 k.p.a. – Sąd nie może weryfikować, czy organ odwoławczy trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie.
Nadto Wojewoda zauważył, że w toku postępowania odwoławczego, korespondencja kierowana do uczestnika postępowania – J. M., wróciła z adnotacją – "adresat zmarł". Ponieważ w trakcie postępowania przed organem I instancji, korespondencja dla J. M. wracała z podwójną awizacją, organ odwoławczy przypuszcza, że postępowanie to dotknięte jest wadą o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem zdaniem Wojewody wyłoniła się konieczność ponownej weryfikacji stron postepowania, bowiem niedopuszczalne jest rozstrzygniecie wydane z naruszeniem art. 10 § 1 i art. 73 k.p.a. Ze stanowiskiem tym można by się zgodzić gdyby nie fakt, że organ odwoławczy nie poczynił żadnych ustaleń dotyczących daty śmierci strony- J. M.. W sytuacji bowiem gdyby nastąpiła ona po wydaniu decyzji przez organ I instancji, argumentacja Wojewody nie zasługiwałaby na aprobatę.
Przypomnieć również należy, że organ nie może opierać się na przypuszczeniach, a jego obowiązkiem jest ustalenie pełnego stanu faktycznego również w zakresie stron postępowania. Z tych względów zarzut Wojewody w tym zakresie należy uznać za przedwczesny.
Niezależnie od powyższego, na marginesie, stwierdzić też trzeba, że o konieczności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., nie może stanowić ewentualna odmienna (niż zaprezentowana przez organ I instancji) ocena merytoryczna przedstawionego projektu budowlanego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy uwzględniając powyższe stanowisko, po uzupełnienie materiału dowodowego, rozstrzygnie sprawę co do istoty.
Z tych też powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może się ostać. Sąd podziela jednocześnie stanowisko prezentowane zgodnie w orzecznictwie, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Z taką właśnie sytuacja mamy do czynienia w sprawie niniejszej.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r. poz. 935), orzekł, jak w sentencji, o kosztach orzekając na podstawie art. 200 p.p.s.a.