Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane -t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. (dalej: Prawo budowlane) po rozpatrzeniu zażalenia T. G. i Z. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: PINB dla [...]) z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...] ustalającej dla inwestora – H. i J. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000,00 zł (słownie: dwadzieścia pięć tysięcy złotych) za budynek inwentarski przy ul. B.w W., umorzył postępowanie zażaleniowe.
W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku o konstrukcji drewnianej (boksów dla koni) z magazynami na paszę na terenie nieruchomości przy ul. B.w W. wszczęte zostało w związku z pismem właściciela sąsiedniej działki. W sprawie tego budynku prowadzone były dwa osobne postępowania - czyli dotyczące budynku drewnianego o wymiarach 35,70 x 3,60 m, wybudowanego samowolnie w 2000 r. i wyremontowanego w 2008 r. oraz dotyczące budynku drewnianego o wymiarach 20,50 x 3,50 m, wybudowanego samowolnie w 2009 r.
Postanowieniami z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] i z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] PINB dla [...] nałożył w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów wymaganych prawem. Inwestorzy nie wywiązali się w wyznaczonym terminie z nałożonego na nich obowiązku, w związku z czym PINB dla [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] nakazał H. i J. K. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku dokonanie rozbiórki drewnianego o wymiarach 35,70 x 3,60 m. Ponadto decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] nakazał dokonanie rozbiórki budynku drewnianego o wymiarach 20,50 x 3,50 m. Po rozpatrzeniu odwołań od obu ww. decyzji [..] WINB decyzjami z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] oraz z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] uchylił obie decyzje i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art 138 § 2 kpa.
W dniu 7 marca 2010 r. inwestor przedłożył w PINB dla [...] projekt architektoniczno-budowlany budynku o konstrukcji drewnianej autorstwa mgr inż. J. W., posiadającego uprawnienia budowlane Nr [...] oraz Nr [...], będącego członkiem Ł. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa wpisanym pod nr [...], spełniający wymogi wynikające z przepisów prawa. Organ ocenił, że wspomniane boksy dla koni stanowią jeden obiekt budowlany, którego części powstawały w różnym czasie oraz że zastosowanie w obydwu postępowaniach mają te same przepisy. W związku z powyższym połączył postępowania dotyczące budynku drewnianego o wymiarach 35,70 x 3,60 m, wybudowanego samowolnie w 2000 r. i wyremontowanego w 2008 r. oraz dotyczące budynku drewnianego o wymiarach 20,50 x 3,50 m, wybudowanego samowolnie w 2009 r.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...] PINB dla [...] ustalił na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 dla inwestora H. i J. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł (słownie: dwadzieścia pięć tysięcy złotych) za wybudowanie budynku inwentarskiego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. B. w W., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...][...] WINB uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., PINB dla [...] Nr [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w wyznaczonym terminie braków i nieprawidłowości w złożonym projekcie architektoniczno-budowlanym dotyczącym budynku inwentarskiego wskazanych w sentencji tego postanowienia. W wykonaniu przedmiotowego wezwania w dniu 15 grudnia 2011 r. inwestor przedłożył uzupełnioną dokumentację budowlaną. W tej sytuacji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...] PINB dla [...] ustalił opłatę legalizacyjną.
Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli T. G. oraz Z. G., wskazując na szereg nieprawidłowości, jakich dopuścił się organ I instancji w prowadzeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.
Rozpatrując ww. zażalenie [...] WINB doszedł do przekonania, że T. G. oraz Zbigniew G. nie mają legitymacji do jego złozenia. Organ wskazał, że budynek inwentarski zlokalizowany jest na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. B.w W.. Tymczasem T. G. nie dysponuje prawem własności lub współwłasności w stosunku do jakiejkolwiek nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie ww. działki nr ewid. [...]. Jakkolwiek organy nadzoru budowlanego dopuściły T. G. do udziału w postępowaniu administracyjnym, to jednak w ocenie organu nie było ku temu podstaw.
Odnosząc się natomiast do zażalenia złożonego przez Z. G. organ podniósł, że jest on właścicielem działek nr ewid. [...] - [...] znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ewid. [...], jednakże budynek inwentarski znajdujący się na terenie ww. działki nr ewid. [...] usytuowany jest w odległości ponad 30 m. od granicy z nieruchomościami należącymi do Z. G., co wynika z mapy sytuacyjnej stanowiącej projekt zagospodarowania terenu, załączonej do projektu architektoniczno-budowlanego budynku inwentarskiego o konstrukcji drewnianej - boksy dla koni, sporządzonego przez mgr inż. J. W. i mgr inż. architekta J. W.-J.ędrzejewską. Organ powołał się na wymogi określone w § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którymi budynek inwentarski lub budynek gospodarczy, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, nie może być sytuowany ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego na sąsiedniej działce budowlanej budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego lub budynku użyteczności publicznej, lub takiego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem ust. 3 pkt 4. Natomiast wcześniej obowiązujące przepisy techniczno-budowlane stanowiły, że stodoła i budynek inwentarski nie mogą być sytuowane przy granicy działki budowlanej jako sąsiadujące bezpośrednio z budynkiem mieszkalnym, zamieszkania zbiorowego oraz użyteczności publicznej [§ 12 ust. 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140)].
W związku z powyższym budynek inwentarski objęty niniejszym postępowaniem znajdujący się na terenie działki nr ewid. [...] z uwagi na jego znaczne oddalenie względem granicy z działkami należącymi do Z. G. w żaden sposób nie oddziałuje negatywnie na te działkiW rezultacie Z. G. nie posiada interesu materialnoprawnego w rozumieniu art. 28 kpa, który uprawniałby go do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie albo do skutecznego złożenia zwykłego środka zaskarżenia [zażalenia] w administracyjnym toku instancji.
Niezależnie od powyższego organ zwrócił uwagę na poszczególne etapy procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej wskazując, że postępowanie w zakresie ustalenia opłaty legalizacyjnej ma charakter incydentalny, zaś adresatem postanowienia o opłacie legalizacyjnej jest wyłącznie inwestor. W konsekwencji tylko inwestor może kwestionować takie postanowienie w administracyjnym toku instancji poprzez wniesienie na nie zażalenia. Inne podmioty, czyli osoby trzecie nie będą natomiast uprawnione do skutecznego kwestionowania postanowienia o opłacie legalizacyjnej, gdyż postanowienie to w żaden sposób nie rozstrzyga o ich prawach lub obowiazkach. Osoby posiadające przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa mają natomiast możliwość odwołania się od decyzji podjętej na podstawie art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, czyli decyzji kończącej postępowanie w sprawie.
Powyższe postanowienie [...] WINB z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] zostało zaskarżone do Wojewódkziego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez T. G. oraz Z. G., którzy zarzucili zaskarżonemu postanowieniu:
- 1. nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy.
- 2. zastosowanie nieprawidłowej normy prawnej.
- 3. pomijanie procedur nakazanych przepisami Prawa budowlanego
- 4. naruszanie procedur nakazanych Kodeksem postępowania administracyjnego.
- 5. wydanie nieprawidłowego postanowienia o opłacie legalizacyjnej.
Skarżący wnieśli o połączenie niniejszej skargi ze skargą z dnia 24 kwietnia 2012 na nieprawidłowe akty i działania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w celu łącznego rozpoznania, z uwagi na fakt, iż dotyczą one tego samego zorganizowanego zamierzenia budowlanego służącego do hodowli koni. na tej samej nieruchomości nr [...] w obrębie [...] realizowanej przez tego samego właściciela.
W uzasadnbieniu skarżący wskazali na szereg wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i postępowań prowadzonych przed organami nadzoru budowlanego, dotyczących spornej budowli. Wskazali, że na terenie działki właściciel zrealizował nielegalnie szereg obiektów funkcjonalnie powiązanych, niezgodnych z ustaleniami miejscowego planu. Uznali, iż obiekt inwentarsko-składowy stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki, a organ w sposób nieprawidłowy przystąpił do legalizacji tych obiektów, w trybie art. 48 ust 3, prowadząc odrębne postępowania w odniesieniu do każdego z nich, pomimo, iż obiekty te wchodzą wskład zorganizowanego przedsięwzięcia służącego do hodowli koni, realizowanego wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Z. i K. Z. w Dzielnicy W..
W ocenie skarżących organ nie prowadził postępowania we właściwym trybie. Skoro bowiem właściciel okazał zgłoszenie budowy budynku gospodarczego, a pobudował obiekt drewniany wymagający pozwolenia na budowę, to nie można twierdzić, że pobudowany obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej. Według skarżących w takim przypadku PINB dla [...] powinien prowadzić procedurę naprawczą w trybie art. 51 ust 1 Prawa budowlane, z powodu niezgodności obiektu inwentarsko-skadowego z ustaleniami miejscowego planu, zmiany sposobu użytkowania, zmiany gabarytów obiektu zgłoszonego oraz nieprzedłożenia stosownych opinii, uzgodnień i pozwoleń w szczególności opinii środowiskowej.
Skarżący zwrócili również uwagę na szereg nieprawdiłowości w prowadzonym postępowaniu m. in. wskazując, że zaświadczenie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r o zamierzonym sposobie użytkowania budynku inwentarsko-składowego i budynku inwentarskiego nie jest właściwe w sprawach z art. 48 Prawa budowlanego. Zaświadczenie takie jest bowiem wymagane w sprawach z art. 71 Prawa budowlanego o zmianie sposobu użytkowania obiektów wybudowanych w oparciu o pozwolenie na budowę. Ponadto zauważyli, że wymiary obiektów inwentarskiego i inwentarsko - składowego na przedłożonych projektach budowlanych konstrukcji drewnianej nie były zgodne z wymiarami podanymi w postanowieniu. Nie zostało także ustalone w trakcie postępowania, czy właściciel w trakcie obowiązywania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie naruszył warunków tego postanowienia i czy nie dobudował części obiektu powodując tym zauważoną przez pełnomocnika inwestora niezgodność wymiarów.
Skarżący podnieśli także, że w terminie do końca marca 2010 r, o który to termin wnioskował inwestor, nie zostały przedłożone wymagane postanowieniami dokumenty. Przede wszytskim nie zostało przedłożone właściwe zaświadczenie o zgodności przedmiotowych obiektów nie będących budynkami, (inwentarskiego i inwentarsko - składowego konstrukcji drewnianej składających się z szeregu boksów dla koni)) z ustaleniami miejscowego planu, a także nie został przedłożony projekt zagospodarowania działki wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami.
Zdaniem skarżących zostali oni w sposób nieprawidłowy pominięci jako strony postępowania, gdyż inwestycja wchodzi w skład zorganizowanego, funkcjonalnie powiązanego zamierzenia budowlanego służącego do hodowli koni, wymagającego wykonania oceny środowiskowej z udziałem stron. Wskazali, że realizowane zamierzenie budowlane, służące do hodowli koni, a użytkowane jako ośrodek sportu i rekreacji, pogarsza warunki życia i utrwala pogorszone warunki życia właścicielom sąsiednich nieruchomościach. Zauważyli ponadto, że na działce sąsiedniej niemal bezpośrednio przy przedmiotowym obiekcie usytuowane są magazyny na żywność, co wyklucza możliwość legalizacji obiektów inwentarskich na dz. nr [...], zaś samo sąsiedztwo stadniny koni radykalnie obniża wartość sąsiadujących działek będących własnością T. G. i Z. G..
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem.
Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej.
Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.
Organ II instancji prowadząc postępowanie zażaleniowe zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić czy podmiot wnoszący zażalenie ma interes prawny w zgłoszonym żądaniu, a zatem czy dysponuje statusem strony tego postępowania.
Brak przymiotu strony powoduje, że postępowanie wszczęte na skutek wniesionego odwołania staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. W takim przypadku organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania. W świetle obowiązującego porządku prawnego oraz utrwalonych poglądów doktryny nie ulega wątpliwości, że brak statusu strony lub jego utrata w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego powoduje bezprzedmiotowość postępowania o charakterze podmiotowym. W konsekwencji w przypadku, gdy organ II instancji stwierdzi, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe umarza to postępowanie.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie [...]WINB w sposób prawidłowy uznał, że T. G. i Z. G. nie legitymuje się interesem prawnym uprawniającym do skutecznego złożenia zażalenia na postanowienie PINB dla [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...] ustalającej dla inwestora – H. i J. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000,00 zł (słownie: dwadzieścia pięć tysięcy złotych) za budynek inwentarski przy ul. B.w W..
Z analizy akt postępowania administracyjnego wynika, że T. G. nie dysponuje tytułem prawnym w stosunku do żadnej z nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. B.w W., na której znajduje się budynek inwentarski objęty postępowaniem legalizacyjnym w trybie art 48 Prawa budowlanego. Poza sporem natomiast jest, że Z. G. dysponuje tytułem prawnym do działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], które usytuowane są wzdłuż działki o nr. Ewid. [...], na którym zlokalizownay jest ww. budynek inwentarski. Nalezy jednak zauważyć, że – jak wynika z projektu zagospodaroawnaia terenu znajdującego się w aktach sprawy budynek ten usytuowany jest w odległości ponad 30 m. od granicy z nieruchomościami należącymi do Z. G.. W takiej sytuacji brak jest możliwości, aby uznać, że obiekt ten w jakikolwiek sposób oddziałuje na nieruchomości należące do skarżącego, co powodowałoby możliwość wywiedzenia interesu prawnego z określonej normy prawa materialnego.
Skoro brak jest konkretnego przepisu prawnego, z którego taki interes można wywieść to nie ma możliwości uznania określonego podmiotu za stronę postępowania. Należy zgodzić się z organem, że takim przepisem nie może być § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie bowiem z tym przepisem budynek inwentarski lub budynek gospodarczy, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, nie może być sytuowany ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego na sąsiedniej działce budowlanej budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego lub budynku użyteczności publicznej, lub takiego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem ust. 3 pkt 4. Ewentualne przekroczenie wspomnianej odległości powodowałoby z całą pewnością ograniczenie w możliwosci zagospodarowania działek należących do Z. G. i uzasadniałoby uznanie go za stronę postępowania.
W związku jednak z faktem, że budynek inwentarski objęty postępowaniem legalizacyjnym, znajdujący się na terenie działki nr ewid. [...] znajduje się w dużym oddaleniu względem granicy z działkami należącymi do Z. G. uznać należy, że Z. G. nie posiada interesu w rozumieniu art. 28 kpa, który uprawniałby go do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie.
Reasumując, [...] WINB w sposób prawidłowy ocenił zebrany materiał dowodowy ustalając, że T. G. i Z. G. nie mogą być uznani za stronę w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym. W tej sytuacji organ podjął właściwe rozstrzygnięcie wydając postanowienie o umorzeniu postępowania odwoławczego.
Odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze należy zwrócić uwagę, że znaczna ich część dotyczy nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym, niewłaściwego trybu, w jakim to postępowanie jest prowadzone oraz niewłaściwych dokumentów składanych przez inwestorów. Biorąc pod uwagę granice sprawy, która sprowadza się do oceny legitymacji procesowej skarżących argumenty te nie mogły stać się przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie. Odnosząc się natomiast do argumentów wskazujących na pogarszanie warunków życia właścicieli sąsiednich nieruchomościach na skutek realizacji spornej inwestycji oraz obniżenie wartości sąsiadujących działek należy zauważyć, że nie są one poparte żadnymi konkretnymi przepisami prawa materialnego, z którego skarżacy mogliby wywieść swój interes prawny. Wskazują one raczej na interes faktyczny wiążacy się z zainteresowaniem skarzacych co do rezultatu prowadzonego postępowania legalizacyjnego, jednakże bez odniesienia do konkretnych przepisów prawa.
Skarżący nie podważają również ustaleń faktycznych poczynionych przez organy nadzoru budowlanego odnośnie odległości pomiędzy sporną inwestycją a działkami należącymi do Z. G.. Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących niezgodności oceny dokonanej przez organ z wyrokami wydanymi przez Wojewódkzi Sąd Administracyjny w Warszawie, w tym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1272/12 nalezy podkreślić, że każda sprawa rozpatrywana jest odrębnie i uznanie za stronę w innym postępowaniu, dotyczącym innego budynku nie musi automatycznie oznaczać przyznania takiego stausu w niniejszej sprawie, chociażby ze względu na inne odległości od granicy działki oraz charakter samego obiektu budowlanego.
Sąd kontrolując sprawę z urzędu i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skarżących nie dostrzegł innych wad powodujących konieczność eliminacji zaskarżonego postanowienia z obiegu prawnego.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.