Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. ([...]) mocą której stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, iż sporna inwestycja stosownie do § 3 ust. 1 pkt. 2 lit. f Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. (Dz. U z 2002 r. Nr 179, poz. 1490) jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Takie postępowanie poprzedzające wydanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2003 r. nie zostało przeprowadzone.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak przeprowadzenia tegoż postępowania stanowi naruszenie art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, jednakże naruszenie to nie ma charakteru rażącego.
Odnosząc się do pojęcia rażącego naruszenia prawa organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 oraz poglądy tamże zaprezentowane. Wskazał, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony należy brać pod uwagę społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Organy winny więc mieć na uwadze to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy gdy stwierdzone naruszenie przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.
Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie skutki gospodarcze oraz społeczne przedsięwzięcia w postaci elektrowni wiatrowej nie powodują sytuacji, w której należałoby decyzję Starosty [...] uznać za rażąco wadliwą. Takiej wadliwości nie uzasadnia brak przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Podkreślono ponadto, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2003 r. została wydana po spełnieniu przez inwestora warunków, o których mowa w art. 32 ust. 4 i 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Inwestor złożył wniosek w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przedstawił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Poza tym inwestycja była zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Skargi na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego wniosły B. C., I. W. i R. C. B. C. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:
- 1) art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w związku z art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa,
- 2) art. 156 § 1 pkt. 7 kpa w związku z art. 11 i art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska przez odmowę stwierdzenia nieważności zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa w postaci wydania decyzji Starosty [...] (z dnia [...] maja 2003 r.) z naruszeniem przepisów o ochronie środowiska,
- 3) art. 7, 77 i 107 kpa przez brak dokonania wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego oraz sprzeczności ustaleń z zebranym materiałem dowodowym.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca B. C. wniosła o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wg. norm przepisanych.
- I. W. i R. C. w dwóch jednobrzmiących skargach zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie:
- 1) art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego,
- 2) art. 46 ust. 1 oraz art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska,
- 3) przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko,
- 4) art. 7, 8, 28 i 156 § 1 pkt. 2 kpa.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżące I. W. i R. C. wniosły o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bada się czy decyzja ta została podjęta zgodnie z przepisami prawa, które obowiązywały w chwili jej wydania. Ustalenie, że podjęto ją z naruszeniem prawa nie jest jednak wystarczające. Ustawodawca wymaga bowiem aby stwierdzone naruszenie miało charakter rażący (art. 156 § 1 pkt. 2 kpa).
Pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane co oznacza, że w istocie ma charakter ocenny, a zatem rodzi konieczność odnoszenia go do określonej sytuacji faktyczno-prawnej.
W kwestii interpretacji pojęcia "rażące naruszenia prawa" wielokrotnie wypowiadała się zarówno judykatura jak i nauka prawa. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, że zachodzi ono wówczas gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
W praktyce rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego i oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce jedynie wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji.
O rażącym naruszeniu prawa można więc mówić wtedy gdy:
- 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty,
- 2) charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia,
- 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie.
Może być jednak i tak, ze brak spełnienia przesłanki opisanej w punkcie 3 przy jednoczesnym spełnieniu przesłanek określonych w punktach 1 i 2 pociągnie za sobą konieczność stwierdzenia nieważności decyzji. Będzie tak wówczas gdy konkretny przepis prawa wyraźnie wskazuje na to, że nieważna jest decyzja wydana z naruszeniem przepisu (przepisów) określonej regulacji normatywnej.
Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2003 r. została wydana z ewidentnym naruszeniem art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U z 2008 r., Nr 25, poz. 150).
W dacie jej wydania przedsięwzięcie, którego dotyczyła wymagało bowiem przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Taki wymóg istniał ze względu na treść § 3 ust. 1 pkt. 2 lit. f Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U z 2002 r., Nr 179, poz. 1490) Przepis ten stanowił, że instalacje o całkowitej wysokości nie niższej niż 30 m wykorzystujące siłę wiatru do produkcji energii mogą być przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem takimi, które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wydanie decyzji przez Starostę [...] w dniu [...] maja 2003 r. taką procedurą nie zostało poprzedzone.
Przesądza to o konieczności uznania, iż uchybiono wymogowi jaki stawiał art. 32 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Omawiając powyższą kwestię nie sposób pominąć także art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska. Został on wprawdzie uchylony z dniem 15 listopada 2008 r. jednakże w dacie wydania decyzji, której dotyczy kwestionowane rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego a więc w dniu [...] maja 2003 r. stanowił on, że decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Zdaniem Sądu ten przepis, tj. art. 11 ww. ustawy przesądza o konieczności uznania, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2003 r. została podjęta w sytuacji uzasadniającej konieczność uznania jej za nieważną. Sankcję nieważności przepis ten formułuje bowiem wprost wiążąc ją z zaniechaniem przeprowadzenia postępowania przewidzianego w przepisach dotyczących ochrony środowiska tj. w art. 46 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz w § 3 ust. 1 pkt. 2lit. f Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. (Dz. U z 2002 r., Nr 179., poz. 1490)
Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe uwarunkowania.
Podstawą rozstrzygnięcia Sądu jest art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a.