Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 21 listopada 2025 r., znak: OŁO.Z-3.4351.506.2025.OJ, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w związku z art, 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej u.p.z.p.), art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2025 r., poz. 889, dalej u.d.p.) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta T. z dnia [...] listopada 2025 r. dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na działce o nr ewid. [...] obręb [...], położonej w T., której inwestorem jest A. K., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji.
Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Dyrektor Wydziału Architektury, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta T.- po rozpatrzeniu wniosku inwestora - wystąpił do Oddziału w Ł. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji opisanej powyżej.
Uzyskanie uzgodnienia z zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego - wymagane jest na podstawie przepisu art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych: "Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowle obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą".
Teren inwestycji - jak wskazuje przesłany załącznik graficzny - to działka o nr ewid. [...], położona w T., przylegająca do pasa drogowego drogi krajowej Nr [...], zakwalifikowanej na mocy zarządzenia Nr 7 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 1 kwietnia 2025 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych, klasy "G". Przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji przewiduje obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji: "...z drogi krajowej - ul. [...] ".
Zdaniem organu, powyższy zapis w przesłanym do uzgodnienia projekcie decyzji nie wskazuje obsługi komunikacyjnej planowanego zamierzania w sposób precyzyjny. Jednakże z wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do projektu decyzji wynika, że: "Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...], które posiadają dostęp do drogi publicznej ul. [...], o kategorii drogi krajowej, z której odbywać się będzie główny wjazd na teren inwestycji."
W stanie istniejącym działka objęta projektem decyzji ma zapewniony dostęp do drogi krajowej poprzez zjazd zwykły, zlokalizowany w km 1+600, strona prawa, co potwierdza ewidencja zjazdów, prowadzona przez właściwy Rejon oraz dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas objazdu drogi, która wskazuje, że w/w zjazd posiada nawierzchnię z destruktu o szerokości 3,0 m. Niewłaściwie ukształtowana nawierzchnia zjazdu nie posiada prawidłowego połączenia z krawędzią jezdni drogi krajowej. Parametry techniczne zjazdu, a w szczególności brak ukształtowanej odpowiednio nawierzchni oraz właściwego połączenia z krawędzią jezdni drogi, nie zapewniają bezpiecznych warunków wjazdu i wyjazdu na drogę.
Uzgodnienie zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, uwarunkowane jest możliwością włączenia ruchu drogowego, generowanego przez nową zabudowę do drogi, przy której teren jest położony. Przy ustalaniu dopuszczalności włączenia ruchu drogowego, zarządca drogi kieruje się w szczególności przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno - budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518 ze zm.), uwzględniając funkcję planowanej zabudowy (która wpływa na wielkość i rodzaj ruchu drogowego generowanego przez tą zabudowę) oraz istniejące uwarunkowania faktyczne i prawne. Jednocześnie dostęp do drogi publicznej powinien być urządzony w sposób zapewniający bezpieczne warunki wjazdu i wyjazdu na drogę, nie powodując zagrożenia dla ruchu drogowego odbywającego się na przylegającym odcinku drogi.
Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji dokonuje analizy postanowień projektu decyzji w granicach swojej właściwości, którą kształtują przepisy stanowiące podstawę działania tego organu. Zgodnie z powołanym przepisem opracowany projekt decyzji podlega ocenie zarządcy drogi "w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego", przy czym przepis ten nie wskazuje kryteriów takiego uzgodnienia. Bez wątpienia jednym z takich kryteriów jest, określona w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Organ wskazał, że planowane zagospodarowanie działki objętej wnioskiem, powinno mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez zjazd zwykły. Zgodnie bowiem z § 54 ust.4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r., zjazd zwykły jest przeznaczony do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch. Połączenie nieruchomości przylegającej do drogi z tą drogą powinno gwarantować bezpieczne manewry wjazdu i wyjazdu na drogę, tak aby nie powodować zagrożenia dla ruchu prowadzonego drogą oraz nie utrudniać tego ruchu. W niniejszej sprawie, bez wątpienia istniejące połączenie nieruchomości z krawędzią jezdni drogi krajowej nie zapewnia bezpiecznych warunków ruchu. Brak bowiem połączenia działki poprzez zjazd spełniający wymagania w zakresie: prawidłowej geometrii (dostosowanej do struktury rodzajowej pojazdów użytkowanych w ramach planowanej inwestycji), zagęszczonej nawierzchni (stabilizowanej mechanicznie lub chemicznie, wyrównanej i odpowiednio ukształtowanej w profilu podłużnym i przekroju poprzecznym), prawidłowego połączenia nawierzchni zjazdu z krawędzią jezdni (zabezpieczającego przed mechanicznym uszkodzeniem krawędzi jezdni drogi publicznej), stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu na drodze, a tym samym korzystanie z tego zjazdu, dla potrzeb planowanego zamierzenia, nie może być zaakceptowane przez zarządcę drogi.
Istniejący układ komunikacyjny tj. przejazdy przez gruntowy zjazd, będzie prowadzić do wynoszenia zanieczyszczeń na jezdnię drogi krajowej na kołach pojazdów, uszkodzeń krawędzi jezdni drogi krajowej, a nawet blokowania ruchu na drodze (przez pojazdy zamierzające wjechać na teren nieruchomości). Wskazane okoliczności bez wątpienia będą prowadzić do różnego rodzaju zdarzeń drogowych, czy nawet wypadków, co nie może być zaakceptowane przez zarządcę drogi. Istniejąca szerokość zjazdu (3,0 m) nie zapewnia możliwości płynnego wjazdu na teren nieruchomości, a zatem korzystanie z tego zjazdu bezspornie wpłynie na płynność ruchu prowadzonego na przylegającym odcinku drogi. Z uwagi na powyższe, dla zapewnienia bezpiecznych warunków wjazdu i wyjazdu na drogę krajową, konieczna jest przebudowa istniejącego zjazdu, do parametrów technicznych zapewniających płynność i bezpieczeństwo ruchu drogowego.
Przebudowa zjazdu wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o które właściciel nieruchomości przylegającej do drogi krajowej, tj. działki o nr ewid. [...] powinien wystąpić do GDDKIA Oddział w Ł. na podstawie art. 29 ust. 1 w/w ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przebudowa zjazdu pozwoli na spełnienie wymagań obowiązujących w tym zakresie przepisów w/w rozporządzenia. Zgodnie bowiem z § 77 rozporządzenia z dnia 24 czerwca 2022 r.: "...Zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych...". Przebudowa zjazdu powinna być zrealizowana wyprzedzająco do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia planowanego na terenie objętym wnioskiem.
Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w swoim wyroku z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1467/09: "Dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Z tych przyczyn jest niedopuszczalnym, by na etapie ustalania warunków zabudowy, dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy...".
Mając w tym miejscu na uwadze fakt, że podstawowym kryterium dokonania przez zarządcę drogi uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji powinna być ocena możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją, czyli jak wskazuje się w orzecznictwie, przede wszystkim chodzi o zbadanie zgodności planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym będącymi główną przesłanką takiego uzgodnienia, organ uznał, że w ustalonym stanie faktycznym nie jest możliwe uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji z uwagi na brak zapewnionego dostępu do drogi publicznej, który gwarantowałby odpowiedni poziom bezpieczeństwa i sprawności ruchu użytkownikom, dla których droga jest przeznaczona. Brak wskazanego, prawidłowego dostępu do drogi, ma szczególne znaczenie w zakresie ruchu pojazdów związanych z etapem realizacji (budowy) docelowego zagospodarowania, będzie bowiem prowadzić do wynoszenia zanieczyszczeń na jezdnię drogi krajowej, a tym samym do różnych zdarzeń drogowych.
Uwzględniając w tym miejscu § 7 w/w rozporządzenia z dnia 24 czerwca 2022 r., zgodnie z którym: "Droga powinna zapewniać odpowiednie poziomy bezpieczeństwa i sprawności ruchu użytkownikom, dla których jest przeznaczona." uznać należy, że istniejące parametry techniczne w/w zjazdu nie gwarantują bezpiecznych manewrów wjazdu i wyjazdu na drogę, a tym samym brak jest możliwości zaakceptowania przez zarządcę drogi planowanej zmiany zagospodarowania terenu objętego wnioskiem, pod kątem możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.
Wyznaczona w niniejszej sprawie na załączniku graficznym nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej Nr [...], spełnia wymagania art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.
Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. K., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że nie wnosiła o budowę nowego zjazdu, a planowana inwestycja nie zmienia jego parametrów technicznych ani sposobu korzystania w sposób, który zwiększałby ryzyko w ruchu drogowym. Jeżeli wjazd istniejący nie spełnia norm budowlanych, to nikt nie zaproponował rozwiązania w postaci poszerzenia wjazdu, na które to rozwiązanie wyraziłaby zgodę. Jest to jedyny wjazd na działkę położoną w obszarze przemysłowym, zatem oczywistym jest, że wszystkie okoliczne działki będą z czasem zabudowywane i każda z nich musi mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Posesja ma jedyny dojazd do drogi działki [...] - droga krajowa nr [...], z którego korzysta nadal i niezmiennie. Zgodnie z mapą wjazd posiada szerokość ok. 10 metrów, a nie 3 metry, jak w uzasadnieniu określił organ (dane widoczne w geoportalu).
Zdaniem skarżącej, organ nie wykazał, na czym polega rzekome "zagrożenie bezpieczeństwa". Uzasadnienie nie zawiera analizy technicznej, obliczeń widoczności, danych o wypadkach ani jakichkolwiek dowodów potwierdzających stwierdzenie organu. Jest to ocena ogólna, niepoparta materiałem dowodowym. Droga krajowa nr [...] w granicach miasta T. posiada ograniczenia prędkości zapewniające bezpieczny ruch pojazdów. Odcinkowy pomiar prędkości istotnie podnosi poziom bezpieczeństwa i wyklucza możliwość, aby ruch odbywał się z prędkościami powodującymi zagrożenie przy korzystaniu z istniejącego zjazdu. Inwestycja polega na zabudowie mieszkaniowej, a dostęp do drogi publicznej odbywa się w sposób zapewniony prawem. Nie wskazano, dlaczego dotychczasowy, legalny wjazd miałby nagle stanowić zagrożenie wyłącznie z powodu wnioskowanej zabudowy.
W skardze zarzucono organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ ograniczył się do stwierdzenia o rzekomym niebezpieczeństwie, nie wykazując go w sposób wymagany przepisami.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, jest oparte na niewykazanych twierdzeniach i pomija realia lokalne oraz istniejące ograniczenia prędkości. Brak jest podstaw, by przyjąć, że funkcjonujący od wielu lat wjazd jest niebezpieczny, a organ nie wykazał tego żadnymi dowodami.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Odnosząc się natomiast do zarzutów złożonej skargi wskazał, że podstawowym zadaniem zarządcy drogi jest szeroko rozumiana ochrona drogi, która winna być zrealizowana w ramach ustawowych zadań organu, w tym przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które zobowiązują zarządcę drogi do oceny przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy pod kątem możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego związanego z planowaną inwestycją. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 15 lutego 2023 r. (sygn. akt. II OSK 412/20), jeżeli zjazd, po którym ma odbywać się komunikacja planowanej inwestycji z drogą publiczną - ze względu na jego stan techniczny - może powodować zagrożenie dla ruchu, to okoliczność taka, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinna być brana pod uwagę przez zarządcę drogi przy uzgadnianiu planowanej inwestycji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.). (wyroki NSA z 19 lutego 2021 r., II OSK 2985/20, LEX nr 3172877 oraz z 5 października 2021 r., II OSK 262/21. LEX nr 3318611).
W istniejącym stanie faktycznym dz. nr [...] obręb [...] w T. nie jest użytkowana. Natomiast zgodnie z treścią przesłanego projektu decyzji o warunkach zabudowy - planowana jest na niej budowa 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a zatem w sposób diametralny zmieni się jej zagospodarowanie - i co za tym idzie - zmieni się natężenie ruchu na istniejącym zjeździe zwykłym do ww. działki (i to zarówno po zrealizowaniu planowanej inwestycji, jak również na etapie budowy wskazanych budynków mieszkalnych). Zatem nie można zgodzić się ze sformułowaniem, iż planowana inwestycja nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego.
Zgodnie z treścią ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest zapewnienie co najmniej 2 miejsc postojowych na każdy budynek mieszkalny. Zatem analizowany zjazd będzie potencjalnie służył do obsługi terenu, na którym będzie usytuowane co najmniej 6 miejsc postojowych. Biorąc pod uwagę powyższe wskazać należy, że ww. zjazd wymagałby przebudowy do parametrów zjazdu klasy C1 (według "Wytycznych projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach. Wzorców i standardów rekomendowanych przez Ministra właściwego ds. transportu. WR-D-33). Konieczność przebudowy zjazdu była już sygnalizowała w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, co całkowicie umknęło z pola widzenia skarżącej. Parametry techniczne zjazdu, a w szczególności rodzaj nawierzchni zjazdu i brak właściwego połączenia z krawędzią jezdni, nie zapewnią bezpiecznych warunków wjazdu i wyjazdu na drogę, a tym samym korzystanie z tego zjazdu, dla potrzeb planowanego zamierzenia, nie może być zaakceptowane przez zarządcę drogi.
Zgodnie z przywołanymi wyżej wytycznymi (podrozdział 8.6 pkt 1) konstrukcję nawierzchni zjazdu projektuje się jako twardą, a połączenie krawędzi jezdni zjazdu zwykłego klasy B lub C1 z krawędzią jezdni drogi projektuje się w formie łuków kołowych (podrozdział 8.2 pkt 10 ww. "Wytycznych"). Podkreślić należy, że połączenie nieruchomości przylegającej do drogi z tą drogą powinno gwarantować bezpieczne manewry wjazdu i wyjazdu na drogę, tak aby nie powodować zagrożenia dla ruchu prowadzonego drogą oraz nie utrudniać tego ruchu. W przypadku zjazdu o nieutwardzonej nawierzchni o szerokości zaledwie 3,0 m, która podlega systematycznej degradacji (ubytki, wyboje), wjazd na taką nieruchomość nie odbywa się płynnie albowiem kierujący - w celu uniknięcia uszkodzenia pojazdu - musi zwolnić do minimum, a tym samym zablokować lub znacząco spowolnić ruch pojazdów znajdujących na drodze za pojazdem wjeżdżającym na przedmiotową działkę.
Stwarza to potencjalne sytuacje kolizyjne (najechanie na tył pojazdu), a biorąc pod uwagę zmianę natężenia ruchu na wskazanym zjeździe - takich kolizji może potencjalnie wystąpić kilkanaście razy dziennie.
Powyższe ma szczególne znaczenie wobec faktu, iż ww. działka przylega do odcinka drogi krajowej Nr [...], który biegnie w łuku poziomym (a dodatkowo po wewnętrznej stronie tego łuku), który powoduje ograniczenie widoczności wjazdu i wyjazdu ze wskazanej działki (od strony skrzyżowania ulic [...] / [...] widoczność jest ograniczona do 250 m, a od strony [...] do zaledwie 150 m).
Dla zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia manewrów na analizowanym odcinku drogi krajowej w osi jezdni zastosowano linię P-4 (tj. podwójna linię ciągłą). Powyższe potwierdza obowiązująca dla przedmiotowego odcinka drogi stała organizacja ruchu oraz dokumentacja fotograficzna, sporządzona podczas objazdu drogi. Dodać należy, że natężenie ruchu na tym odcinku drogi (tj. od km 0+914 do km 3+618) - zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu przeprowadzonym w latach 2020 - 2021 wynosiło 6881 pojazdów na dobę. Przy takim natężeniu ruchu na drodze i potencjalnym natężeniu ruchu na analizowanym zjeździe, koniecznym jest dokonywanie wjazdów i wyjazdów z terenu inwestycji w sposób sprawny i płynny, a jedynie zjazd o właściwych parametrach (tj. odpowiedniej szerokości, z łukami o odpowiednich promieniach i nawierzchni utwardzonej) może taką płynność umożliwić.
Na marginesie organ wskazał, że wskazany zjazd - wbrew twierdzeniu skarżącej - nie posiada szerokości 10,0 m, a 3,0 m gdyż szerokość zjazdu jest mierzona na granicy pasa drogowego bez uwzględnienia wyokrągleń bądź skosów. Powyższe potwierdza zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, a w szczególności dokumentacja fotograficzna, sporządzona podczas objazdu drogi, jak również dane zwarte w Banku Danych Drogowych, prowadzony przez właściwy Rejon. Załączony do skargi wydruk z portalu geoportal nie może stanowić wiarygodnego dowodu na szerokość zjazdu, jak chce tego skarżąca.
Odnosząc się natomiast do stwierdzenia skarżącej, że: "jeśli wjazd istniejący nie spełnia norm budowlanych, to nikt nie zaproponował rozwiązania w postaci poszerzenia wjazdu", na które wyraziłaby zgodę, w ocenie organu to właśnie etap ustalania warunków zabudowy jest etapem przygotowania inwestycji, w którym inwestor może uzyskać wiedzę jakie warunki musi spełnić (w analizowanej sprawie jest to przebudowa zjazdu), aby możliwa była jej realizacja. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 w/w ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych: "Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2026, poz. 143 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa, tj. art. 35 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, w konsekwencji – także niewłaściwą (dokonaną z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) ocenę sprawy w jego kontekście.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie z dnia 21 listopada 2025 r., Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na działce o nr ewid. [...] obręb [...], położonej w T., której inwestorem jest A. K. Zgodnie z projektem decyzji przekazanym do uzgodnienia (pkt 2 ppkt 5), obsługa komunikacyjna inwestycji ma się odbywać z drogi krajowej – ul. [...] i na działce są przewidziane minimum 2 miejsca postojowe dla każdego budynku jednorodzinnego.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ podał, że na odcinku drogi krajowej nr [...], który graniczy bezpośrednio z terenem działki nr ew. [...] jest zlokalizowany zjazd, istnieje konieczność jego przebudowy i dostosowania do planowanej inwestycji. Organ uznał, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy na tym etapie nie jest możliwe, bo zachodzi najpierw potrzeba przeprowadzenia postępowania w trybie uregulowanym w art. 29 u.d.p. Stanowisko to - zdaniem Sądu – jest błędne i wynika z wadliwej wykładni art. 35 ust. 3 u.d.p.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stosownie zaś do art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z: właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, (v. też art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W rozpatrywanym przypadku, ze względu na stosowaną normę art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., obowiązkiem właściwego zarządcy drogi GDDKiA, była ocena okoliczności sprawy ze szczególnym uwzględnieniem art. 35 ust. 3 u.d.p.
Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Powyższy przepis stanowiący o konieczności uzgodnienia, nie zawiera wskazań odnośnie do merytorycznego zakresu tego uzgodnienia. Zakres ten niewątpliwie jednak wynika z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych. Jak wynika z art. 19 ust. 1 u.d.p. do właściwości zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Ochrona drogi oznacza zaś działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu - art. 4 pkt 21 u.d.p.
W efekcie, z mocy art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczeniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Nie ulega więc wątpliwości, że zarządca drogi (orzekając w omawianym trybie) powinien mieć na względzie zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze. Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowić może uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (v. wyrok NSA z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2985/20).
W ocenie Sądu, rolą zarządcy drogi jako organu uzgadniającego nie jest stwierdzenie czy zjazd istnieje czy nie i czy spełnia określone warunki techniczne, ale ocena możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi, w tym bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Inaczej rzecz ujmując, "wypowiedź" tego organu na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 35 ust. 3 u.d.p. winna dotyczyć "tylko" możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą; a ważne w tym zakresie są warunki zawarte w uzgadnianym projekcie dotyczące skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną.
Sąd wskazuje, że nie ma podstaw prawnych do tego, aby wymagać realizacji określonego zjazdu (jego przebudowy) do planowanej inwestycji. Warunkiem koniecznym uzyskania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy nie jest ani uprzednie przebudowanie istniejącego zjazdu po uzyskaniu decyzji wydanej w trybie art. 29 u.d.p., ani też nie jest istotny aktualny stan dotyczący faktycznego istnienia zjazdu, którym będzie odbywał się dojazd do drogi publicznej. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, podobnie jak do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgodnego z prawem zgłoszenia. Dodać należy również, że czym innym jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, a czym innym zgoda na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, a tym bardziej budowa takiego zjazdu.
Druga ze wspomnianych spraw stanowi odrębną sprawę administracyjną załatwianą decyzją administracyjną na podstawie art. 29 u.d.p. Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, czy ostatecznie zgoda na lokalizację zjazdu zostanie wydana. Kwestie szczegółowej lokalizacji tego zjazdu oraz jego parametrów technicznych są rozstrzygane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 u.d.p. Zarządca drogi jest natomiast uprawniony tylko do dokonania oceny postanowień zawartych w otrzymanym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Mówiąc innymi słowami, jest związany treścią i ustaleniami tego projektu i jako organ uzgadniający (a nie wnioskodawca będący dysponentem projektu), nie może ani ich zmieniać, ani sam ich na nowo określać (dookreślać). Postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy powinno odwoływać się zatem do zaplanowanej obsługi komunikacyjnej wynikającej z projektu tejże decyzji, a nie kreować ją na nowo lub dookreślać wybrane jej elementy.
Organem, któremu powierzono kompetencję do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Kompetencje organów współdziałających przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy muszą w takim przypadku podlegać wykładni ścisłej. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p. nie można jednak wymagać od inwestora, aby w celu uzyskania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy otrzymał najpierw akceptację szczegółowych rozwiązań projektowych zjazdu z drogi publicznej i dokonał przebudowy istniejącego zjazdu na tę nieruchomość. Kwestia ta pozostaje we właściwości następnego etapu inwestycji, tj. uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyska bez przedłożenia właściwym organom administracji architektoniczno-budowlanej uzgodnionego z GDDKiA projektu budowy przedmiotowego zjazdu. Postanowieniem wydanym w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p., nawet w przypadku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zawierającej zapis, iż obsługa komunikacyjna będzie się odbywać poprzez nowy zjazd, rozstrzyga się wyłącznie, czy w ogóle włączenie do drogi ruchu spowodowanego planowaną inwestycją poprzez nowy zjazd jest możliwe, a więc orzeka się jedynie w kwestii ochrony drogi, tj. bezpieczeństwa i dostępności drogi tej klasy, bez podawania jakichkolwiek technicznych parametrów. Postanowienie uzgadniające projekt decyzji nie zastępuje bowiem decyzji o lokalizacji zjazdu.
Wyjaśnić wypada także, że uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla konkretnej inwestycji jeszcze nie stanowi o możliwości jej realizacji. Konieczne bowiem może okazać się uzyskanie orzeczenia organu architektoniczno-budowlanego. Ten zaś jest związany treścią decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy decyzja taka przewiduje dla "odpowiedniego" skomunikowania planowanej inwestycji budowę zjazdu, organ ten obowiązany jest do wyegzekwowania spełnienia tego warunku przez inwestora (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U. z 2024 r., poz. 725). Będzie to miało ten skutek, że parametry przedmiotowego zjazdu zostaną doszczegółowione na etapie uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę.
Sąd w pełni podziela i uznaje za własny pogląd wyrażony w judykaturze, że gdyby konsekwentnie wymagać lokalizacji, a tym bardziej budowy zjazdu na etapie planowania inwestycji, to wówczas niemożliwe lub nadmierne utrudnione byłoby uzgodnienie nie tylko projektów decyzji o warunkach zabudowy, ale również projektów planów miejscowych (art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie), zwłaszcza dla terenów dotychczas niezabudowanych lub nieposiadających wykonanych zjazdów (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 marca 2020 r., IV SA/Wa 2742/19, CBOSA).
Organ dokonał więc błędnej interpretacji art. 35 ust. 3 u.d.p. i skupił się wyłącznie na kwestii dotyczącej przebudowy istniejącego zjazdu i konieczności uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji wydanej na podstawie art. 29 u.d.p.
Zasadnie podniesiono w skardze, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby organ poczynił właściwe dla uzgodnienia warunków zabudowy rozważania czy ruch pojazdów, który będzie związany z planowaną inwestycją spełni wymogi zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym przy włączeniu do ruchu na drodze krajowej nr [...]. Próbę dokonania ustaleń w tym zakresie organ podjął, ale dopiero w odpowiedzi na skargę, a nie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Ponownie orzekając w sprawie, organ powinien jeszcze raz poddać analizie przedstawiony mu do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy i dokonać oceny tego projektu na podstawie art. 35 ust. 3 u.d.p. z uwzględnieniem rozwiązań komunikacyjnych w nim zawartych. Organ powinien skupić się na ocenie czy włączenie ruchu pojazdów, który będzie związany z planowaną inwestycją do ruchu na drodze krajowej nr [...] spełni wymogi zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zwłaszcza ze względu na ukształtowanie drogi krajowej na tym odcinku, czy też natężenie ruchu i przedstawić tę ocenę w uzasadnieniu postanowienia.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.