Uzasadnienie
Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego Nr [...] odmawiające wszczęcia na wniosek D. Z. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. S. pozwolenia na przebudowę budynku polegającym na wykonaniu w miejscu okna otworu drzwiowego w budynku inwentarskim, usytuowanym na działce nr ewid. [...], obręb [...] przy ulicy [...] w [...].
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na przebudowę budynku inwentarskiego z uwagi na brak przymiotu strony osoby wnioskującej. Wnioskodawczyni D.Z. swój interes prawny wywodziła z przysługującego jej prawa własności działki nr ewid. [...]. Powołała się na nr księgi wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia, podzielił pogląd organu I instancji. Wskazał też, że okoliczność, że skarżąca jest właścicielką działki znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości na której zaprojektowano inwestycję, nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania jej statusu strony postępowania. Organ podkreślił, że z dokumentacji projektowej wynika, że sporna inwestycja polegająca na wykonaniu w miejscu istniejącego okna otworu drzwiowego w budynku gospodarczym na działce nr ewid. [...] nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...], stanowiącej własność skarżącej. Z analizy projektu zagospodarowania terenu wynika, że ściana budynku w którym zaprojektowano otwór drzwiowy, zwrócona jest w stronę działki skarżącej i znajduje się w odległości 11 m od granicy tej działki oraz usytuowanego w granicy budynku mieszkalnego. Organ uznał, mając na uwadze położenie działki nr ewid. [...] oraz istniejącego już budynku gospodarczego, jak również zakres planowanych robót budowlanych, że działka należąca do skarżącej D. Z. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.
Przedsięwzięcie polegające na zamianie okna na drzwi wejściowe nie powoduje żadnych ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania działki skarżącej. Organ wskazał w tej mierze na treść § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późń. zm.- dalej Rozporządzenie). Organ podkreślił też, że realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej budynków usytuowanych na działce skarżącej (§ 271 i nast. Rozporządzenia). Powyższe wskazuje, w ocenie organu, że działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Tym samym nie mogła zostać uznana za stronę postępowania w sprawie o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczącego pozwolenia na budowę.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła D. Z..
Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, art. 28 kpa w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, art. 8 kpa oraz art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 kpa. Wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz rozstrzygnięcia organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. S. pozwolenia na przebudowę budynku inwentarskiego położonego w [...] na działce o nr ew. [...], obr. [...] polegającą na wykonaniu w miejscu okna - otworu drzwiowego.
Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do art. 61a. § 1 Kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organów, iż skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. S. pozwolenia na przebudowę budynku inwentarskiego. Z uwagi na zakres pozwolenia na przebudowę nie wprowadzono tą decyzją żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej należącej do skarżącej, w tym zabudowy jej działki.
Na gruncie niniejszej sprawy legitymację procesową skarżącej ocenić należało w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 Kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wyjaśnienie pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" zawiera art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przez ten obszar należ rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.
W świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienie do jej zagospodarowania. Tylko bowiem ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę. Z samego faktu sąsiedztwa z nieruchomością objętą daną inwestycją nie wynika automatycznie przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. Kluczową kwestią dla wyjaśnienia, czy właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przysługuje przymiot strony, jest ustalenie, czy istnieją konkretne normy prawa, które mogą stanowić źródło ewentualnych ograniczeń w zagospodarowaniu jego działki, spowodowanych realizacją kwestionowanej inwestycji.
Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy, a co za tym idzie ustalenie kręgu stron postępowania, następuje z uwzględnieniem indywidualnych cech obiektu, jego funkcji, konstrukcji i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji.
W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko organów, iż skarżącej nie przysługiwał przymiot strony, ponieważ brak jest przepisów odrębnych, które ze względu na lokalizację spornego przedsięwzięcia wprowadzałyby jakiekolwiek ograniczenia prawne w zagospodarowaniu działki należącej do skarżącej. Wręcz przeciwnie, to usytuowanie budynku skarżącej, przy granicy z działką sąsiednią powoduje ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki inwestora. Inwestor nie mógłby sytuować budynku inwentarskiego z oknami i drzwiami w ścianie zwróconej w kierunku działki skarżącej w odległości mniejszej niż 8 m, zgodnie z § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, iż żaden z nich nie okazał się zasadny. Żaden z nich nie został też prawidłowo uzasadniony. W szczególności nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa. Organy wyczerpująco zebrały materiał dowodowy w sprawie, podejmując niezbędne czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy. Wojewoda [...] w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. kierowanym do skarżącej wskazywał na konieczność wykazania interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego. W piśmie tym informował skarżącą, że źródłem interesu prawnego są jedynie przepisy prawa, które skarżąca winna wskazać dla uzasadnienia swojego wniosku. Skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności wskazała wprawdzie na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowlane rolnicze i ich usytuowanie, jak również rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej, jednakże w przypadku pierwszego aktu prawnego nie wskazała konkretnego przepisu prawa z którym wiązałby się jej przymiot strony, w drugim natomiast przypadku wskazała na par. 42 ust. 2 rozporządzenia.
Przepis ten dotyczył ustawiania balotów z sianokiszonką, a nie sytuowania otworów drzwiowych w budynkach inwentarskich. Trafnie w tym zakresie organ uznał, iż akty te nie mogły stanowić podstawy do uznania za stronę postępowania w niniejszym postępowaniu.
Mając na uwadze treść ww. pisma organu nie można też uznać, by organy uniemożliwiły skarżącej wypowiedzenie się w sprawie własnego interesu prawnego poprzez nie poinformowanie jej o takiej konieczności. Nie został zatem, wbrew twierdzeniom skargi naruszony przepis art. 8 Kpa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolite jest stanowisko, że to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno – prawną w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (wyroki NSA: z dnia 24 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 626/08, z dnia 4 lutego 2005 r. sygn. akt 1563/04, z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 206/10). Rzeczą wnioskodawcy było wykazanie negatywnego odziaływania kwestionowanej inwestycji na własną działkę i to takiego które wprowadza ograniczenia w ich zagospodarowaniu.
Skarżąca nie wskazała przepisów prawa materialnego mogących świadczyć o naruszeniu interesów prawnych, a w konsekwencji nie wykazała interesu prawnego w postępowaniu, dlatego organ miał podstawy do zastosowania przepisu art. 61 a k.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania.
W ocenie Sądu stwierdzić wobec tego trzeba, że pomimo, iż należąca do D. Z. działka nr [...] bezpośrednio graniczy z terenem, na którym zaplanowano sporną inwestycję, to jednak obszar jej oddziaływania nie obejmuje działki skarżącej. Sporne przedsięwzięcie nie narusza prawa własności skarżącej, nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, wynikających z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania działki o nr ew. [...]. O posiadaniu przez D. Z. interesu prawnego nie mogą też świadczyć argumenty wskazujące na immisje z działki inwestora.
Mając powyższe okoliczności na uwadze uznać należy, iż zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji są zgodne z prawem, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.