Uzasadnienie
K. B. i M. C., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę na czynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, tj.:
włączenie karty adresowej sporządzonej w dniu 10 lipca 2012 r. dla budynku mieszkalnego mieszczącego się przy ul. S. [...] w W. do gminnej ewidencji zabytków Miasta W. (dalej również jako "GEZ"), włączenie wszystkich pozostałych zaktualizowanych kart adresowych sporządzonych w okresie od dnia założenia gminnej ewidencji zabytków do dnia wniesienia niniejszej skargi, dla tego budynku, o których skarżący nie zostali poinformowani przez organ, ewentualnie, na wypadek uznania przez Sąd, że ujęcie budynku w gminnej ewidencji zabytków dokonano w drodze zarządzenia, wnieśli skargę na zarządzenie Prezydenta m. st. Warszawy nr 2998/2012 z dnia 24 lipca 2012 roku w zakresie w jakim dokonano ujęcia budynku mieszkalnego mieszczącego się przy ul. S. [...] w W. w gminnej ewidencji zabytków Miasta W..
W skardze zarzucono Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy naruszenie:
prawa materialnego, tj. art. 22 ust 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023r., do sygn. akt P12/18, poprzez ograniczenie prawa własności nieruchomości przez dokonanie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielom udziału w procedurze skutkującej ujęciem nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków, co skutkowało ograniczeniem przysługującego im prawa własności, prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, polegającym na niewłaściwym zastosowaniu przepisów poprzez: bezpodstawne i dowolne uznanie budynku za zabytek w sytuacji, gdy nie posiada on cech zabytku w myśl art. 3 pkt 1 i 2 ustawy oraz poprzez umieszczenie karty adresowej przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków bez sprawdzenia czy dane w niej zawarte są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym oraz czy budynek spełnia przesłanki definicji zabytku w myśl przywołanej ustawy, w szczególności braku stosownej dokumentacji potwierdzającej kluczowe w tej sprawie ustalenia, art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 64 ust. 1- 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dopuszczeniu ograniczenia własności pomimo braku przyczyny uzasadniającej takie ograniczenie i przy zaniechaniu wyjaśnienia, czy przyczyna taka w istocie wystąpiła oraz poprzez brak wyważenia interesu indywidualnego skarżących jako właścicieli nieruchomości z interesem publicznym zgodnie z zasadą proporcjonalności, a tym samym arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną własności, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności skarżących.
Pełnomocnik skarżących wniósł o: stwierdzenie bezskuteczności czynności Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, tj. t włączenia karty adresowej sporządzonej w dniu 10 lipca 2012 r. dla budynku mieszkalnego mieszczącego się przy ul. S. [...] w W. do gminnej ewidencji zabytków Miasta W., włączenia wszystkich pozostałych zaktualizowanych kart adresowych sporządzonych w okresie od dnia założenia ewidencji do dnia wniesienia niniejszej skargi, dla tego budynku do gminnej ewidencji zabytków Miasta W., o których skarżący nie zostali poinformowani przez organ, ewentualnie, na wypadek uznania przez Sąd, że przedmiotem niniejszej skargi jest zarządzenie Prezydenta m. st. Warszawy nr 2998/2012 z dnia 24 lipca 2012 roku, wniósł o orzeczenie o niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia, zasądzenie od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że K. B. i M. C. są współwłaścicielami nieruchomości mieszczącej się przy ul. S. [...] w W., na której zlokalizowany jest budynek umieszczony w gminnej ewidencji zabytków Miasta W.. Z wiedzy uzyskanej przez skarżących z pisma Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 19 maja 2025 r. wynika, że w dniu 10 lipca 2012 r. dla budynku sporządzono kartę adresową, w której wskazano budynek mieszkalny mieszczący się przy ul. S. [...] w W.. Następnie zarządzeniem Prezydenta m. st. Warszawy nr 2998/2012 z dnia 24 lipca 2012 r, ujęto budynek w gminnej ewidencji zabytków.
Skarżący M. C. dowiedział się o wpisie nieruchomości do GEZ w dniu doręczenia mu pisma z dnia 19 maja 2025 r. Pismo to nie zawierało jednak żadnego pouczenia o możliwych do podjęcia działaniach w związku z faktem dowiedzenia się o dokonanym wpisie. Co więcej, zawierało informację o wydanym zarządzeniu i jednocześnie o dokonywaniu wpisu nieruchomości do GEZ w formie czynności materialno-technicznej. Z powyższego pisma skarżący nie mogli pozyskać żadnej wiedzy o działaniach, jakie mogli podjąć w stosunku do faktycznego ujęcia budynku w GEZ. Dopiero w październiku 2025 r. skarżący natrafili na informację o możliwościach działania w związku z ujęciem nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków. Wówczas, po udzieleniu pełnomocnictwa adwokatowi, skierowali oni do Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 13 października 2025 roku. W odpowiedzi na powyższe organ pismem z dnia 12 listopada 2025 r. odmówił usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że w jego ocenie ujęcie budynku w GEZ było działaniem zgodnym z prawem i merytorycznie zasadnym.
Z uwagi na fakt, że zaskarżona czynność została dokonana przed 1 czerwca 2017 r. zastosowanie znajdzie art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu z dnia 31 maja 2017 r. Skarżący dowiedzieli się o podjęciu czynności w dniu doręczenia skarżącemu M. C. pisma z dnia 19 maja 2025 r. Nie otrzymali oni jednak wówczas żadnej informacji dotyczącej możliwości podjęcia działań wobec dokonanego wpisu. Ze względu na rozbieżność w orzecznictwie dotyczącą formy dokonywania wpisu budynków do gminnej ewidencji zabytków - zarządzenie lub uchwała czy czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. skarżący pozostawali w przekonaniu, że zaskarżenie wpisu nie jest ograniczone terminem. Skoro w orzecznictwie administracyjnym nie ma zgody w zakresie formy dokonania wpisu, a co się z tym bezpośrednio wiąże również przepisów, które znajdują zastosowanie do zaskarżenia wpisu, nie można przyjąć, że skarżący zawinili, wzywając organ do usunięcia naruszenia prawa po upływie 14 dni od dnia, w którym dowiedzieli się o wpisie do GEZ.
Pełnomocnik podniósł, że przepisy prawa stanowiące podstawę do dokonania zaskarżonych czynności zostały ocenione przez Trybunał Konstytucyjny: "Art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." (wyrok TK z 11 maja 2023 r., P12/18, OTK-A 2023, nr 46). W oparciu o ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego sądy administracyjne wskazały, że wpisy w gminnej ewidencji zabytków zostały dokonane w wyniku zastosowania wadliwej procedury, która skutkowała pozbawieniem właściciela nieruchomości udziału w sprawie i możliwości odniesienia się do ustaleń dokonanych przez organ przed umieszczeniem nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków. Powyższe stanowiło naruszenie przysługującego skarżącym prawa do obrony przed ograniczeniem uprawnień wynikających z posiadanego przez niego prawa własności budynku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Organ wskazał, że gminna ewidencja zabytków m. W. (dalej jako "GEZ") została utworzona i jest prowadzona przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy. Ochrona zabytków, w szczególności prowadzenie gminnej ewidencji zabytków, jest ustawowym zadaniem organów gminy. Budynek przy ul. S. [...] został ujęty w GEZ zgodnie z art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który stanowi, że gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru;
- 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;
- 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Obiekt został ujęty w GEZ w porozumieniu z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, na podstawie zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy nr 2998/2012 z dnia 24 lipca 2012 r. w sprawie założenia ewidencji zabytków Miasta
W.. W ramach czynności poprzedzających ujęcie zabytku w GEZ, organ ewidencyjny uzyskał akceptację Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co nastąpiło pismem urzędowym MWKZ sygn. WD.5133.1.10.2012 z dnia 16 lipca 2012 r. pozytywnie opiniującym projekt GEZ. Zarządzenie zostało opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej m.st. Warszawy. Do czasu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. nie było obowiązku informowania właścicieli nieruchomości o ujęciu danego obiektu w gminnej ewidencji zabytków. Ujęcie obiektu nastąpiło zatem w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Karta adresowa zabytku przy ul. S. [...] (nr ID [...]) została założona w 2012 r. i jest zgodna z obowiązującym w momencie jej utworzenia wzorem. Ewidencjonowanie zabytków nie dotyczy wyłącznie obiektów o ponadprzeciętnych walorach zabytkowych i nie przekłada się na obligatoryjny wpis zabytku do rejestru zabytków.
Parterowy budynek kryty dwuspadowym dachem posiada skromną artykulację elewacji charakterystyczną dla małomiasteczkowej architektury drewnianej. Obiekt w bazie danych BSKZ datowany jest na lata 1921-30. Jako świadectwo tradycyjnej zabudowy drewnianej obecnej dzielnicy Wesoła budynek jest ważnym elementem krajobrazu kulturowego tej części miasta. Ze względu na posiadane walory architektoniczne oraz wskazane wyżej wartości, został ujęty w gminnej ewidencji zabytków m. W..
Odnosząc się do argumentacji skarżących, odwołującej się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. P 12/18, organ stoi na stanowisku, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego należy do kategorii orzeczeń o pominięciu prawodawczym. Za podstawową cechę tego rodzaju wyroków uznaje się ich deklaratoryjny charakter. Stwierdzenie pominięcia prawodawczego nie wywołuje żadnej zmiany normatywnej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie powoduje skutków na płaszczyźnie stosowania prawa, a wynika z niego jedynie wezwanie do ustawodawcy do odpowiedniej zmiany przepisów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 - zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga, w związku z zarzutami kwestionującymi zastosowaną procedurę poprzedzającą ujęcie budynku przy Alei S. w W. w gminnej ewidencji zabytków m. W., okazała się zasadna.
W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że z uwagi na datę dokonania zaskarżonej do Sądu czynności Prezydenta m.st. Warszawy (24 lipca 2012 r.), dla określenia terminu wniesienia skargi zastosowanie znajdują zasady określone w art. 52 i 53 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 tej ustawy przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym tą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. 1 czerwca 2017 r.). W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a., (w brzmieniu sprzed nowelizacji) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.
Jak stanowi art. 52 § 2 p.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
Jak wskazano w skardze, skarżący M. C. dowiedział się o wpisie nieruchomości do GEZ w dniu doręczenia mu pisma z dnia 19 maja 2025 r. Sąd uznał, że wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa do organu w dniu 14 października 2025 r. nastąpiło z uchybieniem terminu 14 dni, lecz uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżących, gdyż pismo organu z dnia 19 maja 2025 r. nie zawierało żadnego pouczenia o możliwych do podjęcia działaniach w związku z faktem dowiedzenia się o dokonanym wpisie.
Przedmiotem skargi jest czynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy polegająca na włączeniu karty adresowej sporządzonej w dniu 10 lipca 2012 r. dla budynku mieszkalnego mieszczącego się przy Al. S. [...] w W. do gminnej ewidencji zabytków Miasta W. oraz włączenie wszystkich pozostałych zaktualizowanych kart adresowych sporządzonych w okresie od dnia założenia gminnej ewidencji zabytków do dnia wniesienia niniejszej skargi, dla tego budynku mieszkalnego, o których skarżący nie zostali poinformowani przez organ. Z akt sprawy nie wynika, aby w stosunku do tego budynku zostały sporządzone i włączone do gminnej ewidencji zabytków jakieś inne karty adresowe niż karta sporządzona w dniu 10 lipca 20212 r.
Na podstawie § 1 zarządzenia Prezydenta m. st. Warszawy nr 2998/2012 z dnia 24 lipca 2012 r. założona została gminna ewidencja zabytków Miasta W.. Na podstawie § 2 tego zarządzenia do gminnej ewidencji zabytków Miasta W. włączono karty adresowe wymienione w załączniku. Przedmiotowa karta budynku sporządzona w dniu 10 lipca 2012 r. została wymieniona w pkt 70 załącznika do przedmiotowego zarządzenia identyfikator karty nr 0001710.
Zaskarżona czynność ujęcia budynku przy Al.. S. [...] w W. została podjęta na podstawie art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z. Zgodnie z art. 22 ust. 4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Z kolei w myśl art. 22 ust. 5 u.o.z. w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru;
- 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;
- 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
W skardze w kontekście przywołanej regulacji prawnej podniesiono zarzuty dotyczące jej niezgodności z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP.
Wskazać należy, że wątpliwości w tym zakresie wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 2781/17, przedstawiając Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.)."
Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18 orzekł, że: art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
W ten sposób Trybunał Konstytucyjny zgodził się z Naczelnym Sądem Administracyjnym co do wadliwości procedury wyznaczającej nieruchomość, a dalej ujmującej ją w gminnej ewidencji zabytków. Wskazał, że fundamentem demokratycznego państwa prawnego jest możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. "Art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie wskazanym przez NSA prowadzi do sytuacji, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się, że nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem." Trybunał Konstytucyjny wskazał, że postępowanie w takim zakresie musi być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych regulacjach. "Kryteria powinny być przejrzyste, ponieważ od nich zależy możliwa ingerencja w konstytucyjne wolności i prawa.
Niebezpieczeństwo arbitralności organów wykonawczych j.st.t. prowadzić może do bezpodstawnego działania, zwłaszcza, że definicja ustawowa "zabytku" tworzy szerokie pole administracyjnego uznania". Z tych też przyczyn Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest niegodny z Konstytucją RP.
Zdaniem Sądu należy zgodzić się z organem, że powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego wskazuje tu na pominięcie prawodawcze; stanowi bowiem, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie w jakim nie reguluje "wymaganych" kwestii, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Mowa w nim zatem o regulacji niepełnej dla zapewnienia odpowiedniej ochrony właścicielowi nieruchomości. Organ zasadnie wskazał także, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma jedynie charakter zakresowy. Należy bowiem do orzeczeń "w sentencji których Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania.
W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego" (por. T. Woś "Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego", Studia luridica Lublinensia, rok XXV, vol. 3, 2016, s. 990). Trybunał Konstytucyjny wydając wyrok zakresowy, nie orzeka zatem o niezgodności z Konstytucją RP całej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, lecz tylko o jej fragmencie.
W tym zakresie przepis nadal istnieje, ale "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez Trybunał Konstytucyjny jest uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa, tzn. uzyskanie na ich podstawie odpowiedzi, stosowanie jakich norm prawnych odpowiadających rezultatom interpretacyjnym mieszczącym się we wskazanym w orzeczeniu zakresie będzie niezgodne z Konstytucją albo z nią zgodne" (por. K. Osajda, "Koncepcja orzeczenia zakresowego a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK" [w:] "Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa", red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s. 297).
Mając na uwadze powyższe, każdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność zaskarżonego przepisu z Konstytucją RP wymusza, zdaniem Sądu, na organach i sądach stosujących prawo konieczność poszukiwania takiego rozwiązania, które umożliwi zastosowanie danej regulacji zgodnie z Konstytucją RP. Każdy taki wyrok zmienia system prawny, derogując normę prawną, która w zależności od jego charakteru jest albo zbyt wąska (w aspekcie podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym), albo tylko błędnie, niezgodnie z ustawą zasadniczą, jest interpretowana i stosowana przez organy i sądy. Okoliczność, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są kierowane również' do ustawodawcy i wielokrotnie zawierają wskazania co do nowej regulacji mającej spełniać walor konstytucyjności, nie oznacza, że organy i sądy powinny do momentu jej uchwalenia przez ustawodawcę pozostawać bierne i albo stosować przepisy w ich brzmieniu niezgodnym z ustawą zasadniczą, albo oczekiwać na nową regulację i tym samym nie załatwiać spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów
Zatem, choć wskazanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny nie wyeliminował z systemu prawnego art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., stanowiącego podstawę prawną wydania kontrolowanego w sprawie w części zarządzenia Preżydenta ujmującego budynek w GEZ, to jednak stosując ten przepis prawa Sąd obowiązany był uwzględnić stanowisko Trybunału.
Uwzględniając ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał więc, że wskazane przez Trybunał pominięcie prawodawcze, skutkować musi przyjęciem wadliwości procedury, która poprzedzała ujęcie przedmiotowego w sprawie budynku w gminnej ewidencji zabytków. Wskazane pominięcie spowodowało naruszenie prawa (w szczególności ww. przepisów Konstytucji RP), poprzez zastosowanie uproszczonej - wewnętrznej procedury poprzedzającej wydanie zarządzenia Prezydenta w zaskarżonej części. Zastosowana w sprawie procedura nie tylko nie umożliwiła udziału w niej właściciela nieruchomości, ale też miała miejsce bez postępowania o charakterze dowodowym (dotyczącym ustalenia, czy zabytek włączony do gminnej ewidencji zabytków jest rzeczywiście zabytkiem w rozumieniu u.o.z.). Nie było więc miejsca także na zapoznanie z wynikiem postępowania wyjaśniającego (ustalającego wartości ocenianej nieruchomości), podmiotu, którego prawo w ten sposób (tj. poprzez ujęcie w gminnej ewidencji zabytków) mogło zostać znacząco osłabione.
Powyższe kwestie zostały poruszone również w skardze, dlatego Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty za zasadne. Sąd podziela ocenę skarżących, że w wyniku zastosowanej procedury — niezgodnej z Konstytucją RP w świetle ww. wyroku
Trybunału Konstytucyjnego - właściciele budynku przy Al. S. [...] w W. (lub ich poprzednicy prawni) nie tylko nie byli powiadomieni o trwającym procesie poprzedzającym wydanie kontrolowanego zarządzenia, ale też i później nie mogli poznać motywów ujęcia przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków (brak dowodów), polemizować z dokonanymi ustaleniami, formułować wniosków dowodowych, w końcu - w inny sposób bronić się przed organem przed ograniczeniem prawa własności. Skarżący podnosili, że zostali nie tylko pozbawieni możliwości przedstawienia dowodów podważających dopuszczalność przypisania ww. budynkowi walorów zabytkowych (wartości historycznej, artystycznej lub naukowej), ale nawet nie zawiadomiono ich o założeniu karty adresowej dla tego obiektu i o zamiarze jego ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Skarżący pozbawieni zatem zostali realnej możliwości obrony swoich, praw w procesie, który doprowadził do ograniczenia przysługującego im prawa własności do przedmiotowej nieruchomości.
Działanie organu, w zakresie ujęcia obiektu w gminnej ewidencji zabytków, stanowi niewątpliwie czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wskazać jednak należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że konkretny obiekt spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z., tj. stanowi nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
To oznacza, że tylko w stosunku do takiego obiektu, który charakteryzuje się cechami wskazującymi na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, uzasadnione jest objęcie go wstępną ochroną w postaci ujęcia w gminnej ewidencji zabytków (zob. np. wyroki NSA: z dnia 9 września 2016 r. sygn. akt II OSK 254/15; z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 96/15; z dnia 20 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2926/16).
Z tych też przyczyn Sąd za konieczne uznał uwzględnienie skargi, nie przesądzając jednak w żaden sposób czy przedmiotowy budynek posiada wartości prawnie chronione, które uzasadniają ujęcie go w gminnej ewidencji zabytków. W ramach przedmiotowego postępowania Sąd uznał bowiem za przedwczesne wypowiadanie się co do walorów zabytkowych spornego obiektu, dlatego też uznał za nieprzydatny dołączony do skargi materiał zdjęciowy.
Zdaniem Sądu, skutki wydania ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnoszą się także do czynności i aktów organów ochrony zabytków w indywidualnych sprawach dokonanych przed wydaniem ww. wyroku Trybunału, a więc także do działania będącego przedmiotem niniejszej skargi. Potwierdza to orzecznictwo sądowe. Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 29 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2160/19, "Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego następuje z chwilą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego i orzeczenie ma w tym zakresie charakter konstytutywny. Stwierdzenie niekonstytucyjności dotyczy zawsze sytuacji normatywnej, która istnieje przed wydaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego - sprzeczność pomiędzy normami w układzie hierarchicznym jest bowiem kategorią obiektywną i niezależną od tego, czy została już ona stwierdzona, czy też jeszcze to nie nastąpiło.
W konsekwencji wyrok Trybunału Konstytucyjnego zawsze ustala stan obiektywnie istniejący i chociaż dopiero od tego momentu (jego wejścia w życie) pojawią się następstwa tego stanu, to jednak oddziałują one z natury rzeczy na stany prawne wcześniej ukształtowane, bo nastąpiły one w momencie, gdy niezgodność już istniała. Retroaktywność jest zakładana przez samą Konstytucję RP w art. 190 ust. 4, przewidując możliwość uchylenia ostatecznych orzeczeń i decyzji opartych na przepisie niezgodnym z Konstytucją. Regulacja ta nie może być traktowana jako przejaw wyjątku od zasady, ponieważ jej celem jest wyraźne potwierdzenie przez ustawodawcę, że nawet prawomocne rozstrzygnięcia sądowe powinny podlegać weryfikacji w wyniku uznania przepisu za niezgodny z Konstytucją RP, a fortiori - sąd powinien uwzględniać istniejący stan niekonstytucyjności w postępowaniach niezakończonych prawomocnym rozstrzygnięciem, pomijając zastosowanie przepisu, który utracił moc obowiązującą w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego".
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 24 lipca 2012 r. polegającej na włączeniu do gminnej ewidencji zabytków Miasta W. karty adresowej budynku przy Alei S. [...], wskazanej pod pozycją 70 załącznika do zarządzenia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 24 lipca 2012 r. nr 2998/2012, identyfikator karty 00017101.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia reprezentującego ją pełnomocnika (480 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz uiszczonego wpisu od skargi (200 zł).