Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Burmistrza Miasta i Gminy S. decyzją z 9 lutego 2026 r., znak DOR.7110.455.2025.JUR, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 12 listopada 2025 r., znak IR-IV.7840.46.2025.7 i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z [...] września 2021 r. nr [...] (w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę).
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie – o jej oddalenie.
Pismem z 12 maja 2026 r. skarżący odpowiedział na wezwanie Sądu do wykazania interesu prawnego, uzasadniającego wniesienie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
W niniejszej sprawie oczywistym jest, że skarżący nie posiada legitymacji skargowej, o jakiej mowa w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a."). Okoliczność ta czyniła koniecznym zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
Rozwijając powyższą ocenę Sąd wskazuje, że stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.
Uprawnienie do wniesienia skargi uzależnione jest więc od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w określonej sprawie, zdaniem Sądu, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej strony skarżącej. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną podmiotu nie pozwala na uznanie za stronę. Stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego.
W pełni podzielić należy pogląd, zgodnie z którym postępowanie sądowoadministracyjne jest ściśle związane z postępowaniem administracyjnym, w wyniku którego został wydany zaskarżony do sądu akt i to przepisy, w oparciu o które wydano zaskarżony akt, będą stanowiły podstawę ustalenia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisu szczególnego. Byłoby nielogiczne i nieracjonalne, aby w sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego uniemożliwiają udział innych podmiotów w postępowaniu, przyznać takie prawo podmiotom w postępowaniu sadowoadministracyjnym. Mogłoby to bowiem doprowadzić do sytuacji, w której podmiot, który nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym z woli ustawodawcy, doprowadza do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2026 r., sygn. akt II OSK 2866/25).
Przedmiotem skargi Burmistrza Miasta i Gminy S. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę.
Podkreślenia więc wymaga, że stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: "pr.bud.") stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu (v. art. 3 pkt 20 pr.bud.).
W konsekwencji tylko ww. podmioty, o ile planowana budowa wprowadza ograniczenia w zabudowie ich nieruchomości bądź nieruchomości będących w ich zarządzie, posiadają przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie budzi przy tym wątpliwości judykatury, że przepis art. 28 ust. 2 pr.bud. znajduje zastosowanie także do określenia kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 28/23; z 8 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 328/21; z 20 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2142/20; z 4 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1876/19).
W niniejszej sprawie skarżący swój interes prawny, warunkujący zaskarżenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do sądu administracyjnego, wywodzi z tego, że jako piastun organu wykonawczego gminy odpowiada za realizację przez nią obowiązków, nałożonych na nią przez ustawy. Wskazuje na zadania własne gminy obejmujące kwestie ładu przestrzennego, wymienione w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2026 r., poz. 662, dalej: "u.s.g."). W konsekwencji podnosi, że Gmina S. posiada realny interes prawny, oparty na wynikającej z przepisu prawa konieczności dbania o ład przestrzenny, aby wnieść skargę.
Przy czym, zarówno z akt administracyjnych, jak i oświadczeń strony skarżącej nie wynika, by skarżący (a dokładniej – posiadająca osobowość prawną gmina miejsko-wiejska S.) legitymował się tytułem prawnym do jakiejkolwiek nieruchomości, który to mógłby wskazywać na potencjalne dysponowanie przez niego bądź gminę na czele której stoi statusem strony postępowania, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji.
W świetle podnoszonej przez skarżącego argumentacji, Sąd wskazuje (w ślad za nietracącym na aktualności poglądem wyrażonym na tle art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), że ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim określa zadania gminy jako wspólnoty mieszkańców, nie może być traktowana jako prawo materialne określające prawa i obowiązki podmiotów pozostających na zewnątrz administracji, stanowiące o istnieniu legitymacji materialnoprawnej gminy. Wskazane w tej ustawie zadania gminy są zadaniami zdecentralizowanej jednostki samorządu terytorialnego, będącej częścią aparatu administracji państwowej, a nie prawami i obowiązkami podmiotowymi w znaczeniu legitymacji materialnoprawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 495/04).
Zauważa również (co wyłożył w odniesieniu do art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 3 września 2024 r., sygn. akt III OSK 2895/22; z 3 września 2024 r., sygn. akt III OSK 2896/22), że przepis ten określa przedmiot zadań publicznych gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, podejmowanych w ramach tzw. imperium, realizowanych jako zadania własne gminy w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty. Jest to zatem norma o charakterze ustrojowo-kompetencyjnym, określająca zakres działalności gminy na terenie wspólnoty samorządowej i na jej rzecz, z której wynika tyle, że sprawy z zakresu ochrony środowiska i przyrody należą do zadań własnych gminy.
Należy odróżnić sytuację, w której gmina występuje jako podmiot realizujący uprawnienia władcze w wykonywaniu zadań publicznych o znaczeniu lokalnym, dla dobra ogółu (art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) od sytuacji, w której gmina korzysta z przysługujących jej praw i obowiązków jako osoba prawna, podejmuje działania w sferze tzw. dominium, i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, jeśli sprawa dotyczy jej "prywatnego", "własnego" interesu prawnego. Ustawowe, ogólne kompetencje gminy do realizacji spraw publicznych z kategorii ochrony środowiska nie mogą stanowić o jej uprawnieniu do występowania w każdej indywidualnej sprawie, jako strona postępowania, z racji naruszenia przepisów ochrony środowiska przez inny podmiot, na terenie wspólnoty samorządowej. Oczywiście zaakcentowania wymaga, że powyższe poglądy wyrażone zostały przez sąd naczelny w ramach oceny dysponowania przez gminę przymiotem strony postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zbieranie odpadów bez zezwolenia wymaganego w art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
Niewątpliwie jednak przedstawiają w ogólności trafną ocenę, co do wywodzenia statusu strony postępowania administracyjnego przez podstawową jednostkę samorządu terytorialnego w oparciu o unormowane w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym jej zadanie własne. Co więcej, odniesienie per analogiam powyższych poglądów do przymiotu strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę (jak również postępowania nieważnościowego dotyczącego tego typu decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej) jest tym bardziej zasadne, gdyż art. 28 ust. 2 pr.bud. stanowi przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., zawężając tym samym z woli ustawodawcy krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
W konsekwencji, przyjmując, że źródłem interesu prawnego skarżącego nie są przepisy, które determinowałyby uznanie skarżącego za stronę postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z [...] września 2021 r., Sąd stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy Burmistrz Miasta i Gminy S. nie dysponuje także (a co najmniej – nie wykazał jego istnienia) interesem prawnym, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., tj. warunkującym dopuszczalność zaskarżenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 lutego 2026 r.
Wobec tego, że brak legitymacji do wniesienia skargi jest w niniejszej sprawie oczywisty, tzn. możliwy do stwierdzenia a limine, merytoryczne rozpoznanie sprawy nie jest rozwiązaniem racjonalnym zarówno z punktu widzenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, jak i ekonomii procesowej (art. 7 p.p.s.a.). Odrzucenie skargi z powodu braku legitymacji skargowej może nastąpić wówczas, gdy nie ma wątpliwości, że została wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną. Taka zaś sytuacja ziściła się w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. postanowił jak w pkt 1 sentencji.
O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego Sąd postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.