Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010r., znak: [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a., i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu wniosków B.D., L.A., M.B., M.S. i T.D. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2004r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci ERA nr 50586 wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...], [...] w [...], przy ul. [...] - w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 lutego 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1585/08 -
- - uchylił decyzję własną z dnia [...] września 2009r.,
- - orzekł o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2004r., oraz
- - orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji w ww. zakresie.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1585/08, którym uchylono decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007r. wydane we wznowionym postępowaniu, ponownie przeprowadził postępowanie administracyjne. W jego toku ustalił, że B.D., L.A., M.B., M.S. oraz T.D. bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2004r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, mimo że byli stronami tego postępowania. Wznowione na wniosek ww. stron postępowanie należy jednak umorzyć, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe. Świadczy o tym zrealizowanie w całości obiektu objętego pozwoleniem na budowę.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010r., znak [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010r.,
- - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...] badając wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powinien zweryfikować twierdzenia wnioskodawców w oparciu o odpowiednie dokumenty, tj. na podstawie odpisu z księgi wieczystej, aktu notarialnego lub prawomocnego orzeczenia sądu. Powyższa przesłanka spełniona została jedynie w przypadku M.S. i M.B. Natomiast w przypadku T.D., L.A. oraz B.D. ustalenia organu wojewódzkiego nie zostały dokonane na podstawie ww. dokumentów.
Wskazał ponadto, że organ I instancji nie wziął pod uwagę wskazań Sądu, zgodnie z którymi w trakcie prowadzonego postępowania wznowieniowego organ bada czy stwierdzona wada formalna miała wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż nie wszystkie wady mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia, a wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna prawem. Organ nie rozważył także przesłanek negatywnych uchylenia decyzji określonych art. 146 § 1 i 2 k.p.a.
Podkreślił, że upływ terminów określonych w art. 146 § 1 k.p.a. stanowi negatywną przesłankę do uchylenia w trybie wznowienia postępowania i jest bezwarunkowy, niezależny od okoliczności które spowodowały ich upływ.
Brak ustalenia wyżej wskazanych, istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oznacza, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów k.p.a., a uzupełnienie go w toku postępowania odwoławczego naruszałoby art. 136 k.p.a. Prowadziłoby to także do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.)
Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożyli T.D. i M.B. Decyzji zarzucili:
- - naruszenie 138 § 2 k.p.a. poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy organ odwoławczy posiadał komplet dokumentów, na podstawie których mógł orzekać.
Wskazali, że powodem uchylenia przez Wojewodę [...] własnej decyzji ostatecznej, był nie tylko brak udziału stron w postępowaniu, ale także argumenty oraz dowody przedstawiane przez te strony, które zmieniły ocenę faktyczną i prawną sprawy.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.
Sąd kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że może ją uchylić tylko wtedy, gdy narusza ona prawo materialne lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W niniejszej sprawie z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie zawiera ostatecznego, merytorycznego rozstrzygnięcia ocena jej legalności sprowadza się do skontrolowania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Powołany, jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Formalny charakter zaskarżonej decyzji wymaga ograniczenia sądowej kontroli do badania zaistnienia podstaw prawnych do wydania tego rozstrzygnięcia z pominięciem innych zarzutów podnoszonych przez skarżącego, dotyczących meritum sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, gdyż nie mieści się to w jego kompetencji. Naruszałoby to także zasadę ogólną postępowania administracyjnego, tj. zasadę dwuinstancyjności (por. art. 15 k.p.a.). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2007r., sygn. akt I OSK 1859/06 (LEX nr 338621), "podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne".
Powyższe oznacza, że ustawodawca, jako zasadę postępowania odwoławczego przyjął stosowanie przez organ II instancji środków określonych w art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. Jako wyjątek należy traktować zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Tylko, gdy w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego organ stwierdzi, że w zgromadzonym dotychczas materiale istnieją znaczne braki, których nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. i które uniemożliwiają prawidłowe ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, możliwe jest wydanie decyzji kasacyjnej.
Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania stwierdzić należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 2 k.p.a.
Dodatkowo wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania. Postępowanie to umożliwia wzruszenie decyzji ostatecznych. Właściwy organ ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, o której rozstrzygała weryfikowana decyzja.
Przesłanki wznowienia postępowania określone zostały w art. 145 § 1 (przesłanki pozytywne) i art. 146 § 1 i 2 k.p.a. (przesłanki negatywne). Wystąpienie przesłanek negatywnych nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania, ogranicza natomiast możliwość rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy, co do istoty. Tak więc, gdy wystąpi w danej sprawie któraś z przesłanek wskazanych w art. 146 k.p.a. organ będzie zobligowany do wznowienia postępowania w drodze postanowienia, jego skutkiem nie będzie jednak uchylenie decyzji, lecz zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.
Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru budowlanego podzielił stanowisko organu I instancji, co do istnienia przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a jednocześnie podniósł okoliczność wystąpienia przesłanki z art. 146 § 1 k.p.a.
Zauważyć w związku z tym należy, że upływ terminów, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. stanowiący negatywną przesłankę do uchylenia w trybie wznowienia decyzji jest bezwarunkowy i niezależny od okoliczności, które spowodowały ich upływ. Upłynięcie terminu pozbawia organ prowadzący postępowanie wznowieniowe możliwości orzeczenia co do istoty i ewentualnego uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym.
W tych okolicznościach obowiązkiem organu odwoławczego było wykazanie, że wystąpiła przesłanka z art. 146 § 1 k.p.a., na co sam wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a w przypadku pozytywnych ustaleń w tym przedmiocie, wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a.
Wykazane uchybienia organu odwoławczego stanowiły o uwzględnieniu skargi, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.