Uzasadnienie
Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła w B. kontrolę dotyczącą wykorzystania środków publicznych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na dopłaty do oprocentowania kredytów inwestycyjnych na rzecz rolnictwa w latach 2004-2007. Z niniejszej kontroli został sporządzony, w oparciu o art. 53 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 231, poz. 1701) – zwana dalej "ustawą o NIK", protokół pokontrolny. Wyniki kontroli zostały przedstawione w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] października 2007 r. Następnie B., skorzystał z uprawnień wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o NIK i złożył zastrzeżenia do ocen zawartych w wystąpieniu pokontrolnym. Zastrzeżenia te zostały rozpoznane przez Komisję Odwoławczą Najwyższej Izby Kontroli, która uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2007 oddaliła zastrzeżenia, a postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Prezes Najwyższej Izby Kontroli zatwierdził tę uchwałę.
Na niniejsze postanowienie została następnie złożona przez B. S. A. z/s w W. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący, powołując się na art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) – zwana dalej "p.p.s.a.", stanął na stanowisku, iż będące przedmiotem skargi postanowienie może zostać zaskarżone do sądu administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę, Prezes Najwyższej Izby Kontroli wniósł o jej odrzucenie. Jako uzasadnienie swojego stanowiska organ wskazał na brzmienie art. 3 p.p.s.a. wyznaczającego zakres właściwości sądów administracyjnych. W ocenie organu, kognicja sądów administracyjnych nie obejmuje działalności kontrolnej Najwyższej Izby Kontroli, gdyż stosunek prawny pomiędzy nią, a podmiotem kontrolowanym nie ma charakteru administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi jest postanowienie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia uchwały w sprawie zastrzeżeń zgłoszonych do wystąpienia pokontrolnego w zakresie wykorzystania środków publicznych na dopłaty do oprocentowania kredytów inwestycyjnych na rzecz rolnictwa.
Najwyższa Izba Kontroli nie jest niewątpliwie organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym. Ustawowe zadania i kompetencje NIK w zakresie kontroli państwowej sytuują jednak ten organ w sferze działalności organizatorskiej państwa, która w świetle konstytucyjnej zasady trójpodziału władzy (art. 10 Konstytucji RP) nie mieści się w pojęciu władzy ustawodawczej ani sądowniczej. NIK ma nie tylko kompetencje o charakterze ściśle kontrolnym, polegające na badaniu stanu istniejącego z postulowanym. Stwierdzenie zaistniałych rozbieżności między stanem wyznaczonym a istniejącym uprawnia organ kontroli do podejmowania czynności zmierzających do usunięcia występujących uchybień i nieprawidłowości (porównaj Komentarz do art. 202 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze, 2002). Wystąpienie pokontrolne NIK zawiera bowiem - poza oceną kontrolowanej działalności - uwagi i wnioski w sprawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (art. 60 ust. 2 ustawy o NIK).
Pod tymi pojęciami kryją się kierowane do podmiotów kontrolowanych zalecenia, mające z założenia wywrzeć bezpośredni wpływ na sposób ich postępowania. Nieprzypadkowo więc ustawa o Najwyższej Izbie Kontroli przewiduje procedurę postępowania, mającą pewne podobieństwa do procedury administracyjnej, dającą podmiotom kontrolowanym prawo do "odwołania" od skierowanych do nich ocen, uwag i wniosków pokontrolnych (art. 61 ust. 1-3 ustawy). Efektem przeprowadzenia tego "postępowania odwoławczego" jest wydanie przez Komisję Odwoławczą Najwyższej Izby Kontroli uchwały nr [...] z dnia [...] października 2007 r. oddalającej zastrzeżenia skarżącej, będącego w sprawie niniejszej przedmiotem skargi postanowienia Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] zatwierdzającej tę uchwałę.
W ocenie Sądu, nie można wobec tego, powołując się wyłącznie na ustrojową pozycję NIK, wykluczyć a priori, że owe wnioski w sprawie usunięcia nieprawidłowości nie będą zawierały wypowiedzi o charakterze władczym, wprowadzały nowej "jakości" do sytuacji prawnej kontrolowanego podmiotu, nakładały na niego np. nowych obowiązków prawnych. Wtedy pojawi się niewątpliwie sprawa (w tym przypadku administracyjna) w rozumieniu art. 45 Konstytucji RP. Przepis ten daje każdemu prawo do domagania się rozpatrzenia takiej sprawy przez odpowiedni sąd. Co prawda obecnie obowiązująca ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera definicji organu administracji publicznej, jednakże Sąd podziela zawartą w art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368) definicję, z uwagi na fakt że zachowuje ona aktualność również w obecnie obowiązującym stanie prawnym.
Przepis ten wyjaśniał pojęcie organu administracji publicznej na użytek określenia zakresu kognicji tego Sądu posługując się w tym celu kryterium funkcjonalnym. Takim organem, którego akty lub czynności podlegają kontroli NSA jest każdy podmiot załatwiający sprawę z zakresu administracji publicznej, a więc jednostronnie i władczo decydujący o sytuacji prawnej określonego podmiotu.
W rozpatrywanej sprawie skarga dotyczy postanowienia Prezesa Najwyższej Izby Kontroli zatwierdzającego uchwałę Komisji Odwoławczej Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] października 2007 r. w sprawie zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącą do wystąpienia pokontrolnego. Zatem skarga nie dotyczy aktów i czynności, którym można przypisać charakter władczych wypowiedzi organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 p.p.s.a. Nie są nimi zarówno czynności kontrolne, wystąpienie pokontrolne z dnia [...] października 2007 r. (nr [...]), jak również postanowienie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] zatwierdzające uchwałę Komisję Odwoławczą Najwyższej Izby Kontroli uchwały nr [...] z dnia [...] października 2007 oddalającej zastrzeżenia skarżącej od wymienionego wystąpienia pokontrolnego.
Wystąpienie pokontrolne nie nakłada na stronę skarżącą żadnych konkretnych i zarazem prawnych obowiązków, jako że kończy ono pewien etap kontroli przeprowadzonej u skarżącej. Stanowi w istocie wnioski o podjęcie pewnych czynności przez kontrolowanego, który ma poinformować kontrolującego o sposobie wykorzystania ocen, uwag i wykonania wniosków, bądź o podjętych działaniach na rzecz realizacji, lub przyczynach niepodjęcia takich działań. Kwestionowane przez skarżącego postanowienie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] listopada 2007 r. nie modyfikuje wystąpienia pokontrolnego z dnia [...] października 2007 r. Ma ono jedynie charakter zatwierdzający, bowiem nie nakłada na skarżącą obowiązków ani nie przyznaje jej uprawnień. Jest to kolejny etap postępowania kontrolnego przeprowadzonego w oparciu o przepisy ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli. Nie zawiera natomiast żadnych treści, które dałyby się zakwalifikować jako czynności administracji publicznej podlegające kognicji sądów administracyjnych.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż skarga, wniesiona na postanowienie Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia [...] listopada 2007 r. jest niedopuszczalna. Wobec powyższego, mając zaś na uwadze art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, Sąd orzekł jak w postanowieniu.