Uzasadnienie
Gmina O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 29 kwietnia 2026 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (dotyczącej zmiany koncesji na pooszukiwanie rud cynku i ołowiu).
W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu i Środowiska wniósł o odrzucenie skargi w całości jako wniesionej przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei w myśl art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.
W art. 50 § 1 p.p.s.a. mowa o interesie prawnym, a zatem o interesie znajdującym oparcie w przepisach prawa. Interes prawny zachodzi więc tam, gdzie przepis prawa kształtuje sytuację skarżącego, w szczególności stanowi źródło jego roszczenia o przyznanie określonego uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. W konsekwencji uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, w kogo przypadku zachodzi związek między kwestionowanym aktem (kwestionowaną czynnością) organu administracji publicznej, a określonym przepisem prawa, z którego obiektywnie może on wywodzić swój interes w zaskarżeniu tego aktu (tej czynności). Dotyczy to zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów ustrojowych i procesowych. Z tego powodu uprawnionym do wniesienia skargi jest także ten, do kogo zaskarżony akt (zaskarżona czynność) została skierowana, choć nie powinno to mieć miejsca (por. m. in. A. Kabat (w:) B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 50, teza 3; por. również np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 2339/22, z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1543/20 oraz I OSK 1553/20, z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1137/15 czy z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 430/15).
W sprawach koncesyjnych prowadzonych na podstawie ustawy Prawo geologiczne i górnicze ustawodawca w sposób jednoznaczny określił pozycję prawną gminy. W takim postępowaniu rola gminy ogranicza się do udziału w procedurze współdziałania z organem koncesyjnym. Współdziałanie to ma charakter opiniodawczy i służy umożliwieniu organowi koncesyjnemu wszechstronnego rozważenia skutków planowanej działalności. Nie prowadzi ono jednak do powstania po stronie gminy statusu strony postępowania administracyjnego.
Sprawa udzielenia koncesji na rozpoznanie złoża kopaliny nie dotyczy praw ani obowiązków gminy w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Gmina nie jest adresatem decyzji koncesyjnej, decyzja ta nie nakłada na nią żadnych obowiązków ani nie przyznaje jej żadnych uprawnień. Tym samym gmina nie posiada interesu prawnego, który mógłby uzasadniać wniesienie skargi do sądu administracyjnego ponieważ organ administracji publicznej nie może jednocześnie występować w tym samym postępowaniu jako organ współdziałający i jako strona. Role te są wzajemnie sprzeczne i wykluczają się. Skoro ustawodawca zdecydował o przyznaniu gminie w postępowaniu koncesyjnym statusu organu współdziałającego, to z tego faktu, nie przysługuje gminie uprawnienie do zaskarżenia decyzji koncesyjnej do sądu administracyjnego.
Gmina O. wystąpiła w postępowaniu jako organ współdziałający w rozumieniu przepisu art. 106 k.p.a., ponieważ zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2024 r., poz. 1290), udzielenie koncesji na: 1) poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin, z wyłączeniem złóż węglowodorów, albo poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, 2) poszukiwanie i rozpoznawanie złóż węglowodorów oraz wydobywanie węglowodorów ze złóż - wymaga opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności. Zgodnie natomiast z art. 34 ust. 1a ustawy Prawo geologiczne i górnicze, do zmiany koncesji stosuje się odpowiednio przepisy o jej udzieleniu. Współdziałanie z organami określonymi ustawą dotyczy wówczas tylko tych spraw, które są przedmiotem zamierzonej zmiany, w szczególności w zakresie zgodności z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości określonym w sposób przewidziany w art. 7 ustawy.
Organ koncesyjny, zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 34 ust. 1a ww. ustawy Prawo geologiczne i górnicze, w toku postępowania zasięgnął opinii m.in. Burmistrza Miasta i Gminy O. odnośnie zmiany przedmiotowej koncesji. Burmistrz Miasta i Gminy O. nie zajął stanowiska sprawie, w ustawowo przewidzianym terminie. Wobec powyższego zgodnie z art. 9 ust. 2 ww. ustawy niezajęcie stanowiska przez organ współdziałający zostało uznane za aprobatę przesłanego projektu rozstrzygnięcia.
W doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się, że organ współdziałający z organem administracji publicznej prowadzącym postępowanie główne (art. 106 § 1 k.p.a.) pozbawiony jest legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną przez organ załatwiający sprawę. Organem załatwiającym sprawę w przedmiocie koncesji dla Spółki jest Minister, który na podstawie powołanych wyżej przepisów zwrócił się do Gminy O. o uzgodnienie zmiany przedmiotowej koncesji. Skarżąca jako organ współdziałający nie stała się stroną postępowania w przedmiocie udzielenia koncesji, bowiem tego rodzaju sprawa administracyjna nie dotyczyła jej praw i obowiązków. Skoro gmina jest uczestnikiem procesu decyzyjnego jako organ, od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 k.p.a.), to nie przysługują jej w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować zarazem jako strona postępowania i jako organ współdziałający, w trybie art. 106 k.p.a., gdyż te role procesowe wzajemnie się wykluczają (por. wyrok NSA z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 246/08).
Brak możliwości łączenia w danej sprawie funkcji organu administracji publicznej z przymiotem strony postępowania akcentowano również w późniejszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i czyni się to także obecnie (zob. np. wyroki z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1467/21, z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 1222/22 czy z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1489/22) -wszystkie powołane orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 orzekł jak w pkt 1 postanowienia. O zwrocie wpisu postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.