Uzasadnienie
W myśl art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucji (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.
Przedstawione pytanie o zgodność przepisu art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. Nr 155, poz. 1298, ze zm.) z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 173 oraz art. 184 i art. 31 ust. 1- 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zostało sformułowane w czasie rozpoznawania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi Ł. S.A. z siedzibą w Ł. (skarżąca) na decyzję Komisji Odwoławczej ds. Licencji Klubowych Polskiego Związku Piłki Nożnej (PZPN) nr [...], mocą której Komisja ta odmówiła skarżącej wydania licencji uprawniającej ją do uczestnictwa w rozgrywkach Ekstraklasy w sezonie 2009/2010. Powyższą decyzją Komisja Odwoławcza de facto utrzymała w mocy uchwałę nr [...] (bez daty) Komisji ds. Licencji Klubowych PZPN odmawiającej skarżącej wydania licencji. W uzasadnieniu Komisja ds. Licencji Klubowych wskazała, że skarżąca nie spełnia warunków zawartych w Podręczniku Licencyjnym PZPN, a braki formalne i merytoryczne wniosku z [...] marca 2009 r. oraz załączonych do niego dokumentów nie zostały usunięte pomimo wezwania.
Brakami tymi są: nieprzygotowanie stadionu zgodnie z raportem z wizytacji obiektu z [...] maja 2009 r. oraz nieudokumentowanie realizacji prognozy finansowej na sezon 2009/2010. Skutkiem tych orzeczeń była degradacja klubu Ł. do I Ligi.
Dnia [...] maja 2009 r. skarżąca złożyła odwołanie, w którym wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę zaskarżonej uchwały, poprzez przyznanie licencji. Skarżąca podniosła, iż poprzez zawarcie umowy z F. sp. z o.o. nastąpiło właściwie udokumentowanie prognozy finansowej na sezon 2009/2010. Odnosząc się natomiast do drugiego z braków - nieprzygotowania stadionu, wskazała, że właściciel zobowiązał się przygotować stadion do rozgrywek w zgodzie z zaleceniami określonymi w raporcie ekspertów z [...] maja 2009 r. Jednocześnie skarżąca poinformowała, ze zawarła umowę z G. na wynajem stadionu.
Dnia [...] maja 2009 r. Komisja Odwoławcza ds. Licencji Klubowych rozpatrując odwołanie uznała umowę z [...] maja 2009 r. zawartą z G. za ważną i znoszącą zastrzeżenia Komisji w obszarze kryteriów infrastruktury. Odnosząc się natomiast do drugiego braku – kryterium finansowego, Komisja Odwoławcza stwierdziła, że skarżąca nie przedłożyła wiarygodnych dokumentów, niezbędnych do spełnienia warunków licencyjnych, zapisanych w rozdziale 10 Podręcznika Licencyjnego PZPN. W ocenie Komisji sytuacja finansowa Ł. uzasadniała ogłoszenie jego upadłości.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ł. S.A. podniosła szereg zarzutów natury formalnej i merytorycznej oraz wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. ewentualnie o jej uchylenie, zarzucając m.in. naruszenie;
- - art. 107 § 1, § 3 i § 4 k.p.a.,
- - art. 2 Konstytucji RP, art. 6, art. 7; art. 8; art. 9; art. 10; art. 11; art. 75; art. 77; art. 107; art. 109 i art. 129 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca podała, że złożyła odpowiednie dokumenty potwierdzające prognozy finansowe, jednakże nie były one znane Komisji Odwoławczej w dniu podejmowania zaskarżonej decyzji. Wskazała również, że jej zdaniem zaskarżona decyzja nie zawiera podstawowych elementów, a zwłaszcza uzasadnienia faktycznego i prawnego. Nadto podniosła, ze decyzja ta została doręczona jej w sposób nieprzewidziany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – za pomocą faksu,
- - art. 12 § 1, art. 18 § 2; art. 34 § 1; art. 38 § 3; art. 40; art. 41; art. 42 § 4 Statutu PZPN w zw. z art. 7 ust. 4 ustawy z 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. z 2005 r., Nr 155, poz. 1298), cytowana dalej jako u.s.k. i w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 tj.), cytowana dalej jako u.o.s.
W następnych pismach procesowych stanowiących uzupełnienie zarzutów skargi podniesiono także kwestię braku daty uchwały Komisji ds. Licencji Klubowych, braku miejsca wydania decyzji i uchwały, niewskazania składu Komisji ds. Licencji Klubowych, braku możliwości identyfikacji podpisów poszczególnych osób, wątpliwego charakteru załącznika do uzasadnienia decyzji Komisji Odwoławczej.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna PZPN jako reprezentujący w postępowaniu sądowoadministracyjnym Komisję Odwoławczą ds. Licencji Klubowych (art. 25 § 1 w zw. z art. 28 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie PZPN w piśmie z dnia [...] sierpnia 2009 r. zakwestionował konstytucyjność przepisu art. 6 ust. 7 u.s.k.
Zwracając się z wnioskiem o zbadanie czy przepis art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. Nr 155, poz. 1298, ze zm.) jest zgodny z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 173 oraz art. 184 i art. 31 ust. 1- 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej PZPN powołał się na następujące argumenty;
- 1. brak spójności prakseologicznej analizowanej regulacji,
- 2. konflikt kompetencyjny na gruncie analizowanej regulacji,
- 3. sprzeczność analizowanej regulacji z naturą licencji sportowej
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przed rozstrzygnięciem skargi Ł. S.A. należy rozważyć kwestię podstawową podniesioną przez stronę przeciwną - PZPN, sprowadzającą się do wątpliwości - czy przepis art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. Nr 155, poz. 1298, ze zm.) jest zgodny z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 173 oraz art. 184 i art. 31 ust. 1- 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
Do rozpatrzenia problemu konstytucyjności powyższej regulacji właściwy jest Trybunał Konstytucyjny.
1. W uzasadnieniu wniosku o zbadanie konstytucyjności ww. przepisu wskazywano, że współzawodnictwo sportowe w dyscyplinie jaką jest piłka nożna jest organizowane z natury rzeczy w formie rozgrywek ligowych - art. 15 ust. 1 u.s.k. Istota rozgrywek ligowych polega zaś na urządzeniu regularnego, corocznego cyklu meczów w dyscyplinach drużynowych, prowadzonego według modelu dwurundowego ("jesień-wiosna" lub "wiosna-jesień") "każdy z każdym - mecz i rewanż", w celu wyłonienia najlepszej drużyny w kraju lub w danym regionie. Dlatego też każdy polski związek sportowy działający w zakresie dyscypliny drużynowej (w tym również PZPN), nie tyle uprawniony, co zobligowany pozostaje do wypracowania systemowych, sprawnych rozwiązań umożliwiających cykliczne, coroczne rozpoczynanie i kończenie rozgrywek ligowych.
Realizacji takiego obowiązku sprzeciwia się przepis art. 6 ust. 7 u.s.k., który wprowadza sądowoadministracyjną kontrolę orzeczeń polskiego związku sportowego w przedmiocie udzielenia poszczególnym klubom sportowym licencji na dany sezon rozgrywkowy. Z samego założenia dwuinstancyjna kontrola tego typu, przy braku wprowadzenia przez polskiego ustawodawcę swego rodzaju przyspieszonego trybu rozpoznania spraw, pozostaje nieefektywna - nie można bowiem oczekiwać od sądów administracyjnych wydania rozstrzygnięć w terminie narzuconym ze względu na specyfikę rozgrywek ligowych, tj. zakończenia przedmiotowej kontroli zawsze przed ściśle określonym terminem ich rozpoczęcia. Ujawnia się zatem kolizja obowiązku polskiego związku sportowego w zakresie sprawnej organizacji corocznych rozgrywek ligowych oraz prawa klubu sportowego do zaskarżenia decyzji o przyznaniu lub pozbawieniu licencji na uczestnictwo w tychże rozgrywkach.
Ujawnienie tej kolizji prowadzi zaś do wniosku, zgodnie z którym przepis art. 6 ust. 7 u.s.k. pozostaje niecelowy, nieracjonalny i niespójny systemowo z regulacją dotyczącą organizacji sportu kwalifikowanego w Polsce. Wskazana wada nakazuje z kolei uznanie, że przepis ten pozostaje niezgodny z art. 2 Konstytucji RP ze względu na fakt, że jego wprowadzenie do systemu prawnego dokonane zostało z pogwałceniem zasady prawidłowej legislacji.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zaobserwować można tendencję, zgodnie z którą ocena przepisu z perspektywy zasady prawidłowej legislacji powinna być dokonywana nie tylko za pośrednictwem trzech standardowych kryteriów oceny określoności przepisu. tj. poprawności, precyzyjności i jasności, ale również za pomocą kryterium celowości (racjonalności) przepisu prawa.(T. Zalasiński, Zasada prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2008, s. 210 i n., s. 222). Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie już stwierdzał, że "punktem wyjścia dla kontroli konstytucyjności prawa jest zawsze założenie racjonalnego działania ustawodawcy" (wyrok TK z dnia 22 czerwca 1999 r., K. 5/99, OTK ZU 1999/5/100).
Natomiast legislacja nieracjonalna nie może być w demokratycznym państwie prawnym uznana za prawidłową, choćby nawet spełniała wszelkie formalne kryteria poprawności na przykład w zakresie formy aktu czy trybu jego uchwalenia i ogłoszenia (wyrok TK z dnia 17 maja 2005 r., P 6/04,OTK 2005/5/50). Z drugiej strony przy ocenie każdej regulacji obejmującej kilka przepisów albo przy badaniu różnych norm prawnych zawartych w jednym akcie prawnym konieczne jest rozważenie, czy te regulacje i unormowania pozostają ze sobą spójne i logicznie powiązane.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, oceniając powyższe okoliczności, podziela wątpliwości strony - PZPN - czy istotnie przepis art. 6 ust. 7 u.s.k. pozostaje koherentny z pozostałą regulacją sportu kwalifikowanego, a jego wprowadzenie do polskiego systemu prawa sportowego było uzasadnione. Powyższe wątpliwości pogłębia dodatkowo fakt, że omawiana ustawa o sporcie kwalifikowanym przewiduje nadzór Ministra właściwego do spraw sportu nad polskimi związkami sportowymi, co w konsekwencji wprowadza równolegle właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg na decyzje Ministra jako organu administracji publicznej.
- 2. Uzasadniając wniosek z punktu widzenia konfliktu kompetencyjnego wskazywano, iż orzeczenie wydawane w sprawie licencji jest jednocześnie decyzją:
- a) regulaminową - skoro warunki i tryb przyznawania i pozbawiania licencji są określane w regulaminach właściwego polskiego związku sportowego - art. 6 ust. 3 u.s.k.;
- b) wydawaną w sprawie indywidualnej i dotyczącą uprawnień osoby trzeciej - skoro uczestnictwo klubu sportowego w sporcie kwalifikowanym w danej dyscyplinie sportu wymaga posiadania przez ten klub licencji - art. 6 ust. 1 u.s.k.
Taka kwalifikacja sprawy powoduje, że poddana została ona równolegle z mocy ustawy jurysdykcji Trybunału Arbitrażowego do Spraw Sportu przy Polskim Komitecie Olimpijskim zgodnie bowiem z art. 43 ust. 2 u.s.k. pozostaje on władny wydawać wiążące rozstrzygnięcia w każdej sprawie regulaminowej, o ile naruszony został interes osoby uprawnionej ze względu na kwalifikowaną sprzeczność decyzji właściwego organu polskiego związku sportowego z prawem, statutem lub regulaminem tegoż związku.
Z tych przyczyn należy zgodzić się z wnioskiem strony, iż w sprawie udzielania lub odmowy udzielenia licencji dochodzi do sytuacji, w której decyzje organów licencyjnych polskiego związku sportowego mogą być kontrolowane jednocześnie przez:
- a) sądy administracyjne - na mocy art. 6 ust. 7 u.s.k.;
oraz przez:
- b) Trybunał Arbitrażowy do Spraw Sportu przy Polskim Komitecie Olimpijskim - na mocy art. 43 ust. 2 u.s.k.
Dodatkowo w praktyce, wskutek działań kontrolnych Ministra Sportu i Turystyki w stosunku do PZPN, zaistniała wątpliwość co do tego, czy te same orzeczenia organów licencyjnych mogą zostać poddane dodatkowej kontroli właśnie przez ten organ nadzorczy - z mocy art. 18 ust. 2 pkt. 3 u.s.k.
Opisana wyżej możliwość kolizji kompetencji wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 6 ust. 7 u.s.k.) z kompetencją Trybunału Arbitrażowego do Spraw Sportu przy Polskim Komitecie Olimpijskim (art. 43 ust. 2 u.s.k.) lub z kompetencją Ministra Sportu i Turystyki (art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.k.) stwarza niebezpieczeństwo potencjalnie sprzecznych wzajemnie rozstrzygnięć sądowych lub administracyjnych, czego nie sposób pogodzić zaś z normą konstytucyjną wyrażoną w art. 10 w związku z art. 2 oraz art. 173 Konstytucji RP.
- 3. Według oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasadne są również zastrzeżenia strony co do sprzeczności analizowanej regulacji z naturą licencji sportowej.
Licencja na uczestnictwo w sporcie kwalifikowanym powszechnie traktowana jest w piśmiennictwie zgodnie jako cywilnoprawny, wewnętrzny stosunek łączący federację sportową oraz klub sportowy. W piśmiennictwie tym wskazuje się, że stosunek ten nie powstaje na podstawie władczego, jednostronnego aktu woli organu administracji państwowej lub innego podmiotu wykonującego w danej sprawie jego funkcję (Tak m.in. W Cajsel, Ustawa o sporcie kwalifikowanym. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 58-63 oraz A. Wach, Rozstrzyganie sporów ze stosunków społeczno-prawnych związanych z organizowaniem i uprawianiem sportu zawodowego, [w:] Prawne problemy sportu zawodowego, pod red. A. Kijowskiego, Polskie Towarzystwo Prawa Sportowego, Poznań 1995, s. 65-86).
Trzeba także mieć na względzie fakt, że organizacja sportu kwalifikowanego w Polsce, który z założenia korzysta ze swoistej autonomii, nie leży w sferze państwowego imperium. Wynika to z uregulowań ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (tekst jednolity Dz. U. z 2001, Nr 79, poz. 855 ze zm.) – art. 2 tej ustawy. Ponadto rozstrzygnięcie właściwych organów związkowych w kwestii udzielenia lub odmowy udzielenia licencji dotyczy praw i obowiązków podmiotu powiązanego organizacyjnie z polskim związkiem sportowym - polskie związki sportowe zrzeszają w sposób pośredni lub bezpośredni w kluby sportowe (art. 7 ust. 1 u.s.k. w związku z art. 8 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej - tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 226, poz. 1675).
Brak administracyjnoprawnego charakteru wewnątrzorganizacyjnych rozstrzygnięć polskich związków sportowych podnoszony był również w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym - w tym zakresie należy wskazać na niepublikowane postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I SA 832/89.
Ważna jest także okoliczność, iż z woli ustawodawcy tryb udzielania licencji nie jest określony przez Kodeks postępowania administracyjnego (przepisy ustawy o sporcie kwalifikowanym nie przewidują stosowania k.p.a. w tym zakresie) lecz stanowią, iż warunki i tryb przyznawania i pozbawiania licencji są określane w regulaminach właściwego polskiego związku sportowego (art. 6 ust 3 u.s.k.).
Jednocześnie tryb ten został określony przy uwzględnieniu konieczności synchronizacji postępowania licencyjnego z wymogami federacji międzynarodowej (UEFA) - art. 1 ust. 2 u.s.k. Rozwiązanie takie, jak argumentuje strona, podyktowane jest specyfiką działalności w zakresie sportu kwalifikowanego - wiąże się ono wprost z koniecznością uwzględnienia regulacji wewnętrznej ustalanej przez organizacje międzynarodowe funkcjonujące w danej dyscyplinie sportu. Z drugiej strony brak odesłania w ustawie o sporcie kwalifikowanym do przepisów k.p.a. poddaje w wątpliwość skuteczną kontrolę sądu administracyjnego nad procesem licencyjnym.
W konsekwencji przyjęcie cywilnoprawnego charakteru licencji przyznawanych klubom sportowym z założenia wyłącza drogę administracyjną co może oznaczać, że wprowadzenie przez ustawodawcę możliwości zaskarżania orzeczeń w przedmiocie przyznawania i pozbawiania tych licencji do wojewódzkiego sądu administracyjnego było istotnym błędem ustawodawcy, nie tylko z punktu widzenia celowości, racjonalności oraz precyzyjności analizowanej regulacji.
W tym stanie rzeczy należy podzielić stanowisko strony, iż w istocie ingerencja sądu administracyjnego w cywilnoprawny stosunek licencji budzi zastrzeżenia z perspektywy art. 184 i art. 31 ust. 1-3 Konstytucji RP, ponieważ:
- a) sądownictwo administracyjne powołane jest na mocy Konstytucji RP do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej a nie do wykonywania kontroli aktywności wewnętrzorganizacyjnej podmiotów funkcjonujących w sferze prawnie zastrzeżonej autonomii;
- b) poddanie ww. rozstrzygnięć wewnątrzorganizacyjnych jurysdykcji sądów administracyjnych stanowi nieuprawnioną albowiem niecelową ingerencję w sferę wolności i praw zagwarantowanych konstytucyjnie.
Dlatego też przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 12 lutego 2010 r. pytanie prawne wydaje się być zasadne i niezbędne dla rozstrzygnięcia toczącej się przed tym Sądem sprawy.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) oraz w oparciu o art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w postanowieniu.