Orzeczenie TK z 4 października 1994 r., U 1/94

Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnegoz 4 października 1994 r., sygn. akt U 1/94

Tezy

1. Przepis par. 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 72 poz. 311/, w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 marca 1994 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1994 nr 44 poz. 173/ nie jest niezgodny z przepisem art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ oraz art. 54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/ i art. 12 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 cyt. Ustawy Konstytucyjnej;

2. Przepisy par. 28 ust. 1 i 2, par. 29 ust. 1 i 2, par. 31 ust. 1 i 2 oraz par. 32 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 72 poz. 311 ze zm./, w zakresie w jakim odnoszą się do okresu poprzedzającego wejścia w życie cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 marca 1994 r. to jest do dnia 31 marca 1994 r., są niezgodne z art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./;

3. Na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470 ze zm./ umorzyć postępowanie w zakresie dotyczącym par. 29 ust. 1 i 2, par. 31 ust. 1 wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 72 poz. 311 ze zm./, z wyłączeniem okresu poprzedzającego wejście w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 marca 1994 r., to jest sprzed dnia 31 marca 1994 r.

Uzasadnienie

Na wstępie przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny wskazywał w swym orzecznictwie, że ustawowe upoważnienie podlega zawsze ścisłej i literalnej wykładni /postanowienie Uw 6/87 z dnia 20 stycznia 1988 r. - OTK 1988 poz. 10/. Sejm upoważniając w drodze ustawy określone organy państwowe do wydawania aktów prawotwórczych, upoważnia je jednocześnie do wydawania tych aktów w określonym zakresie podmiotowym i przedmiotowym; żadne domniemania lub wykładnia rozszerzająca treść upoważnienia ustawowego nie może wchodzić w rachubę /postanowienie Uw 3/87 z dnia 17 sierpnia 1988 r.- OTK 1988 poz. 14/.

Ustosunkowując się do przedstawionej wątpliwości, trzeba przede wszystkim stwierdzić, że nie da się określić granic ustawowego umocowania, bez uwzględnienia relacji zachodzącej pomiędzy przepisem art. 45 ust. 1, będącego w danym wypadku normą podstawową a przepisem ust. 2 tego artykułu, spełniającym funkcję pochodną. Jak to bowiem podkreślił Trybunał Konstytucyjny w sprawie K 1/87: "Granice dopuszczalnej regulacji zasad w rozporządzeniu wyznaczają (...) postanowienia ustawy determinujące wykonawczy charakter tej regulacji /OTK 1987 poz. 3/.

Spór dotyczy jednak kwestii, jak rozumieć delegację do określenia "zasad" ustalania wspomnianych opłat. W sprawie K 1/87 Trybunał Konstytucyjny, skłaniając się do opinii prof. J. Wróblewskiego, uznał, że do pojęcia "zasady", rozumianego jako przepisy prawa, stosuje się ostatecznie "relacje jakie zachodzą między przepisami należącymi do różnych szczebli hierarchicznego systemu prawa". I w tym wypadku problem sprowadza się do oceny relacji zachodzących pomiędzy przepisem art. 45 ustawy zawierającym normę delegującą a przepisem par. 28 cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów zawierającym normę wykonawczą. Nie może ulegać wątpliwości, że pojęcie "zasady", których określenie przekazał ustawodawca Radzie Ministrów, musi być inaczej rozumiane, aniżeli ustawowe zasady. Ustawowe zasady mają charakter podstawowy, określający cechy właściwe danej instytucji. Natomiast "zasady", których określenie ma nastąpić w akcie wykonawczym, nie mają wspomnianego podstawowego charakteru, lecz stanowią - jak to trafnie wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w sprawie Uw 3/87 - odpowiednie kryteria, sposoby lub warunki spełniania określonych świadczeń lub ponoszenia obowiązków.

W świetle przytoczonych uwag stwierdzić należy, że pojęcie "zasady" w akcie wykonawczym ma charakter pochodny, zależny od treści normy delegującej. Tej normy nie może zwłaszcza przekształcać ani modyfikować.