Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 7 lipca 2026 r., sygn. akt IV SAB/Wr 953/25

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2023 r. M. S. (dalej: wnioskodawca, strona skarżąca) wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP.

Pismem z dnia 30 stycznia 2024 r. Wojewoda wezwał stronę, na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 519), do osobistego stawiennictwa w wyznaczonym w wezwaniu dniu i godzinie (29 kutego 2024 r., godz. 10.00)) oraz na podstawie art. 106 ust. 5 w zw. z art. 99 ust. 1a ustawy o cudzoziemcach do złożenia – w terminie 30 dni od doręczenia wezwania – odcisków linii papilarnych. Nadto, do przedstawienia oryginału dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od wniosku, w terminie 7 dni, pod rygorem jego zwrotu.

W piśmie tym również, Wojewoda wezwał wnioskodawcę na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 106 ustawy o cudzoziemcach, do przedstawienia w terminie 30 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania:

1. - ważnego dokumentu podróży (oraz o dołączenie do akt sprawy kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe wraz z okazaniem oryginału do wglądu);
2. - kompletnie wypełnionego i czytelnie podpisanego imieniem i nazwiskiem przez podmiot powierzający wykonywanie pracy załącznika nr 1;
3. - 4 kolorowych fotografii o wymiarach 4,5 cm x3,5 cm, spełniających kryteria określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy

W piśmie tym, powołując się na regulacje z art. 106 ust. 2a i ust. 2b ustawy o cudzoziemcach Wojewoda wezwał również stronę do dostarczenia, w terminie 30 dni od doręczenia wezwania, wymienionych przez organ dokumentów na potwierdzenie danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia, pod rygorem wydania decyzji na podstawie dokumentów zgromadzonych w sprawie.

W dniu 29 lutego 2024 r. wnioskodawca stawił się osobiście w siedzibie Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu, złożył odciski linii papilarnych a nadto przedłożył:

1. - potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej od wniosku,
2. - 4 zdjęcia;
3. - kserokopie stron paszportu zawierających adnotacje urzędowe;
4. - załącznik nr 1;
5. - wniosek o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca typu A na terytorium RP (wraz z korektą tego wniosku);
6. - Informację Starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi.

Pismem z dnia 9 maja 2024 r. Wojewoda wystąpił – w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – do właściwych służb o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Pismem z dnia 6 czerwca 2024 r. wnioskodawca wniósł ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

Przy piśmie z dnia 4 lipca 2024 r. (które wpłynęło do Wojewody w dniu 9 lipca 2024 r.) wnioskodawca przedłożył – załącznik nr 1 do wniosku oraz oświadczenie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi (z dnia 4 lipca 2024 r.) złożone w sprawie wyjaśnienia na jakiej zasadzie zostanie cudzoziemcowi powierzona praca.

Wraz z pismami przewodnimi z dnia - 23 sierpnia 2024 r. (data wpływu do organu - 27 sierpnia 2024 r.) i 31 października 2024 r. (data wpływu do organu – 12 listopada 2024 r.) wnioskodawca przedłożył – załącznik nr 1 oraz informację Starosty w oryginale.

Wraz z pismem przewodnim z dnia 17 stycznia 2025 r. wnioskodawca przedłożył:

1. - załącznik do 1;
2. - zezwolenie na pracę typu A z dnia 12 grudnia 2024 r. wraz z wyjaśnieniem, że jest zwolniony z obowiązku przedłożenia informacji Starosty na podstawie art. 114 ust. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach;
3. - zaświadczenie o dotychczasowym zatrudnieniu;
4. - ZUS ZUA;
5. - umowę o współpracy pomiędzy pracodawcą a pracodawcą użytkownikiem.

Także pismem z dni 17 stycznia 2025 r. (data wpływu do organu – 24 stycznia 2025 r.) wnioskodawca wniósł ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

Pismem z dnia 7 sierpnia 2025 r. Wojewoda ponowił tryb z at. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.

W piśmie z dnia 11 sierpnia 2025 r. wojewoda poinformował stronę o treści art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769) oraz o wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a. prawie strony do zapoznania się z zebranymi w sprawie materiałami oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów.

Wojewoda pouczył jednocześnie stronę, że na podstawie art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 337), w okresie do dnia 30 września 2025 r. bieg terminu na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

W skardze z dnia 18 lipca 2025 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (data wpływu do organu – 22 lipca 2025 r.) skarżący formułując zarzut przewlekłości Wojewody w sprawie w związku z naruszeniem art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a., wniósł o:

1. 1) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;
2. 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3. 3) zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy;
4. 4) przyznanie od Wojewody na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł;
5. 5) zasądzenie od Wojewody na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła uzasadnienie dla sformułowanych w skardze żądań.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 25 listopada 2025 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowe w sprawie z uwagi na pytanie prejudycjalne zadane Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w postanowieniu z dnia 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Gl 19/25 oraz we Wrocławiu w postanowieniu z dnia 30 października 2-25 r., sygn. akt IV SAB/Wr 649/25.

Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2026 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie sądowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania w sprawie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (dalej: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy).

Przepis art. 100d ust. 1 w/w ustawy dzień wniesienia skargi (22 lipca 2025 r.) stanowił (Dz. U. 2025 r. poz. 337), że: w okresie do dnia 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:

1. 1) udzielenia cudzoziemcowi:
2. a) zezwolenia na pobyt czasowy,
3. b) zezwolenia na pobyt stały,
4. c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,
5. 2) zmiany:
6. a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę,
7. b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,
8. 3) cofnięcia cudzoziemcowi:
9. a) zezwolenia na pobyt czasowy,
10. b) zezwolenia na pobyt stały,
11. c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej
12. - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Na skutek kolejnej nowelizacji, termin nierozpoczynania lub zawieszenia biegu terminów w postępowaniach tego rodzaju co wymienione został przedłużony do dnia 4 marca 2026 r. Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, termin nierozpoczynania lub zawieszenia biegu terminów we wspomnianych postępowaniach został przedłużony do dnia 4 marca 2027 r.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmawia się jednak zastosowania art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy po dniu 30 czerwca 2024 r. Wskazuje się, że mając na względzie zakończenie procesu masowego napływu do Polski kolejnych obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską rozpoczętą 24 lutego 2022 r. (co potwierdzają m.in. dane statystyczne udostępnione przez Urząd do Spraw Cudzoziemców za rok 2023 oraz rok 2024), a także wystarczający okres ponad dwóch lat, w jakim władze publiczne winny dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy na okres po dniu 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyrok NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, publ. - CBOSA).

Innymi słowy, kolejne przedłużenie okresu, w którym ograniczono możliwość kwestionowania bezczynności (przewlekłości) organu nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach udzielenia zezwolenia na pobyt i pracę należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r., wyłączając tym samym stosowanie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia - 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24; 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24; 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2719/24 – publ. CBOSA).

Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako stan, w którym "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy".

Istotę przewlekłości trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2025 r., sygn. akt III OSK 2704/24 (opublikowany na stronie - https://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazując, że przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza się w przypadku, gdy organ mając kompetencję do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa.

Jak wynika z akt sprawy, wniosek strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wpłynął do Wojewody w dniu 7 sierpnia 2023 r.

Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku (Dz. U. z 2023 r. poz. 519), decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.

Zgodnie z ustępem 2 w/w przepisu, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1. 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2. 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
3. 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

W orzecznictwie sądowym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 maja 2026 r., sygn. akt IV SAB/Wr 138/26) wyrażane jest trafne stanowisko, że treść art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach nie oznacza, że do czasu wystąpienia jednego ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie, organ zwolniony jest z obowiązku procedowania w przedmiocie wniosku i nie wiążą go jakiekolwiek terminy załatwienia sprawy. Podkreślić należy, że w myśl art. 12 § 1 i 2 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powołane przepisy wyznaczają zasadę ogólną szybkości postępowania i znajdują zastosowanie, ilekroć sprawa rozpatrywana jest przez organ w indywidualnym postępowaniu administracyjnym.

Trzeba więc przyjąć, że do czasu wystąpienia zdarzenia wymienionego w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach organ zobligowany jest do niezwłocznego procedowania na zasadach ogólnych, określonych w art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 k.p.a.

Mając na uwadze wspomniane wcześniej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie należało przyjąć, że art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy regulował kwestie zawieszenia czy nierozpoczynania biegu terminów w postępowaniach administracyjnych wszczętych wnioskami pobytowymi cudzoziemców do dnia 30 czerwca 2024 r. Powyższe oznacza, że kontroli Sądu podlegała sprawność prowadzonego postępowania w sprawie po dniu 30 czerwca 2024 r.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, przed datą 30 czerwca 2024 r. Wojewoda podjął czynność procesową ukierunkowaną "na otwarcie" biegu terminu z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (pismo z dnia 30 stycznia 2024 r.) oraz w dniu 9 maja 2024 r wdrożył procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Niemniej, po dniu 30 czerwca 2024 r. Wojewoda nie podejmował w sprawie żadnych czynności procesowych, poza ponowieniem w dniu 7 sierpnia 2025 r. trybu z at. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach oraz skierowaniem do strony pisma z dnia 11 sierpnia 2025 r., w którym poinformował stronę o treści art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769) oraz o wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a. prawie strony do zapoznania się z zebranymi w sprawie materiałami oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów.

Należy zakładać, że informując stronę o prawie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów w myśl 10 § 1 k.p.a. Wojewoda zebrany w sprawie materiał dowodowy uznał za wystarczający do wydania decyzji. Pomimo tego, taka decyzja nie została wydana do dnia wniesienia skargi (informacji o jej wydaniu Sąd nie posiadał także na dzień wyrokowania), a organ nie zastosował w sprawie art. 36 k.p.a. tj. nie powiadomił strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy.

Stwierdzając naruszenie art. 12 § 1 i 2 i art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (punkt I wyroku).

Zgodnie z normą z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobowiązany był orzec, czy stwierdzona przewlekłość Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, orzeczona w sprawie przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w tym samym punkcie wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie, co - w ocenie Sądu - w sprawie nie miało miejsca. Uwzględnić bowiem trzeba wprowadzenie przez ustawodawcę normy art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, którą organ administracji publicznej zobowiązany był się kierować.

Należy zauważyć, że organy administracji państwowej nie są uprawnione do stwierdzania niezgodności przepisów ustawowych z Konstytucją RP i pomijania ich stosowania. W związku z powyższym stosowanie się przez organ do art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie może skutkować stwierdzeniem opieszałości organu o charakterze kwalifikowanym.

W punkcie II wyroku, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy.

Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd nie znalazł podstaw do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej, dlatego też w punkcie III wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił dalej idącą skargę. Sąd kierował się tu charakterem stwierdzonej opieszałości organu (która nie miała cech rażącego naruszenia prawa) a nadto uwzględnił, że organ zobowiązany jest zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.), przepis art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy na dzień wniesienia skargi przewidywał wstrzymanie bądź zawieszenie terminów administracyjnych w sprawach wniosków cudzoziemców, m.in. o udzielenie zezwolenia na byt czasowy i pracę (jak w sprawie) do dnia 30 września 2025 r.

O kosztach postępowania (punkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów składa się wpis sądowy od skargi (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa.