Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Fundacji "[...]" we W. jest bezczynność Towarzystwa B. sp. z o.o. we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 21 stycznia 2026r.
Jak wynikało z akt sprawy pismem z dnia 21 stycznia 2026 r. Fundacja wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie wskazała na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Domagała się udostępnienie umowy kredytowej wraz ze wszystkimi aneksami i załącznikami do umowy dot. inwestycji przy "ul. [...]" we W. oraz harmonogramu spłat z wysokością rat dot. inwestycji przy "ul. [...]" we W. Podała, że na sposób udostępnienia informacji.
W odpowiedzi z dnia 3 lutego 2026 r. organ udostępnił cyfrową kopię wnioskowanej umowy kredytowej. Wskazał też, że zgodnie z aktualnym harmonogramem Banku Gospodarstwa Krajowego w zakresie spłat rat kredytu, zobowiązanie kredytowe spółki na przedsięwzięcie inwestycyjno-budowalne dotyczące inwestycji przy "ul. [...]" zostanie spłacone w dniu 20 grudnia 2026 r. Miesięczna wysokość raty w I kwartale 2026 r. wynosi 68.177,21 zł.
W dniu 4 lutego 2026 r. skarżąca wezwała organ do uzupełnienia braków w zakresie wniosku z dnia 21 stycznia 2026 r. Zaznaczała, że odpowiedź nie wyczerpuje złożonego wniosku, w szczególności brakuje załączników do umowy, aneksów od roku 2015 r. oraz harmonogramu spłat.
W odpowiedzi z dnia 20 lutego 2026 r. organ wskazał, że ostatni aneks do żądanej przez stronę umowy kredytowej został zawarty w 2015 r. Później nie była ona aneksowana. Dalej wyjaśniał, że Bank Gospodarstwa Krajowego nie udostępnia harmonogramów spłaty dla każdej z umów kredytowych zawartych z organem, a jedynie zestawienie zbiorcze wszystkich zawartych umów o kredyt. W te sytuacji organ wskazał na prognozowany termin spłaty kredytu oraz kwotę obowiązującej raty spłaty w I kwartale 2026 r.
W skardze z dnia 30 marca 2026 r. skarżąca zarzucała bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej oraz naruszenie art. 61 ust.1 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie, art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Wnioskowała o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 27 listopada 2025 r.; zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku w zakresie udostępnienia wszystkich żądanych informacji, zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu strona opisała przebieg postępowania wskazując, że jej wniosek nie został w całości rozpoznany, doszło jedynie do częściowego jego załatwienia. Zaznaczała, że w treści otrzymanej umowy powołano się na załączniki oraz sytuacje wymagające sporządzenia aneksów. W zakresie zaś harmonogramów spłat wraz z wysokością rat skarżąca wywodziła, że organ jest spółką komunalną, a informacje, których domaga się strona stanowią element gospodarki finansowej, a tym samym są dokumentem wewnętrznym dotyczącym zobowiązań finansowych. W tym zakresie strona powołała się na art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Wydatkowanie zaś środków na spłatę kredytu stanowi przejaw gospodarowania mieniem publicznym, co na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jest jawne, a zgodnie z orzecznictwem stanowi informację publiczną.
Skarżąca nie uzyskała żądanych informacji w pełnym zakresie ani decyzji odmownej, doszło zatem do częściowego rozpoznania jej wniosku, Zaznaczała, że upłynął termin z art. 13 u.d.i.p.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że terminowo zrealizował obowiązki wynikające z ustawy dostępowej, udostępniając całość posiadanej dokumentacji. Skarżącej przekazano żądaną umowę z załącznikami i aneksami do 2025 r. wyjaśniając, że po tej dacie nie były sporządzane. Nie można domagać się udostępnienia dokumentów, które nie istnieją. Skarżącej udostępniono także wszystkie posiadane informacje w zakresie harmonogramu spłat, przekazane dane są jedynymi danymi pozostającymi w dyspozycji spółki. Organ wyjaśniał, że Bank Gospodarstwa Krajowego nie przekazuje mu harmonogramów spłat poszczególnych umów kredytowych, lecz jedynie zestawienia zbiorcze obejmujące wszystkie zobowiązania kredytowe, w konsekwencji nie dysponuje on indywidualnym harmonogramem spłat odnoszącym się do wskazanej we wniosku inwestycji.
Na wniosek skarżącej organ, zgodnie z art. 10 u.d.i.p. udzielił odpowiedzi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust.1 Konstytucji organ wskazał, że obowiązek udostępnienia informacji odnosi się do informacji istniejących i pozostających w posiadaniu organu. Nie jest on zobowiązany do tworzenia nowych dokumentów ani przetwarzania informacji wykraczających poza aktualną postać. Na poparcie swych racji organ odwołał się do poglądów orzecznictwa. Organ raz jeszcze podkreślał, że ma obowiązek udostępnienia informacji istniejących i będących w jego posiadaniu. Organ wskazał, że w terminie odpowiedział na wniosek skarżącej w sposób odpowiadający prawu, wyjaśniając, że nie posiada żądanych informacji, co wyczerpuje obowiązek wynikający z przepisów ustawy dostępowej i uchyla zarzut bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Kontrola działalności administracji publicznej dokonywana przez sądy administracyjne, a wyznaczona przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku ocenie nie podlega określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Rozważenia zatem wymaga, czy w realiach rozpoznawanego sporu istniał obowiązek organu, którego nie dopełnił on w wymaganej prawem formie i w zakreślonym prawem terminie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Sposoby udostępnienia informacji określa art. 7 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z jego brzmieniem (w dacie złożenia wniosku i jego realizacji przez organ) udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8;
- 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11;
- 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia;
- 4) udostępniania w portalu danych, o którym mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych".
W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagał się realizacji prawa do informacji w trybie art. 10 u.d.i.p. Stanowi on, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek (ust.1). Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (ust. 2).
Jednocześnie zgodnie z art. 13 ww. ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne są jeszcze zapisy art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p. Pierwszy z nich określa podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, w sprawie poza sporem jest, że organ jest w tym gronie. Zaś drugi, którego regulacja ma szczególne znaczenie stwierdza, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
Dokonując analizy przywołanych regulacji trzeba dostrzec, że udostępnienie informacji na wniosek winno zasadniczo nastąpić w terminie 14 dni od wystąpienia z taką inicjatywą, chyba, że organ skorzysta z możliwości przedłużenia terminu rozpoznania wniosku, nie dłużej jednak niż dwa miesiące od daty wnioskowania. W tym terminie organ obowiązany jest do udostępnienia żądanych danych, jeśli stanowią one informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazania, że nie jest w posiadaniu takich informacji, odmowy ich udostępnienia w okolicznościach wskazanych w ustawie lub też umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem, także w okolicznościach wskazanych ustawowo. Brak właściwej reakcji organu w zakreślonych ustawowo terminach będzie stanowił o jego bezczynności.
Co więcej, szczególny tryb postępowania w sprawie informacji publicznej w tej kategorii będzie mieścił także sytuację, w której organ udostępni informację jednak jej forma, zakres lub treść nie odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa, słowem, gdy podjęte przez organ działania nie są właściwe w danym stanie faktycznym i prawnym. Celem skargi na bezczynność jest bowiem zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Przy czym dla zasadności skargi nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.
Podsumowując, z przedstawionych rozważań wyłania się wniosek, że w sprawie dotyczącej bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej należy ocenić, czy istniał obowiązek tego organu do rozpoznania wniosku/sprawy strony w zakreślonym terminie oraz czy podjął on prawem przewidziane działania.
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, zachowując opisaną kolejność rozważanych zagadnień odnotowania wymaga, co nie jest zresztą między stronami sporne, że adresat wniosku jest podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z brzmieniem ww. przepisu obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (...) osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Jak wynika z odpisu Krajowego Rejestru Sądowego, przedłożonego Sądowi, jedynym wspólnikiem organu zobowiązanego jest Gmina Wrocław. Nie ulega zatem wątpliwości, że jest on podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Nie ma również sporu, że żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną. Zgodnie z powołanym już art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą.
Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne jest jedynie to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie można odmówić im przymiotu zadań publicznych. (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1558/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007r., sygn. akt IV SA/Po 652/07 - dostępne w CBOSA). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach.
Nie ulega zatem wątpliwości, że umowy kredytowe dotyczące działalności opisanych podmiotów jak i dokumenty związane ze spłatą kredytu stanowią informację publiczną, która co do zasady podlega udostępnieniu.
Terminy na udostępnienie informacji określa przywołany już art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.
Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotny jest wskazywany na wstępie art. 4 ust. 3 u.d.i.p., z którego wynika, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne znaczenie ma to, czy dany podmiot posiada informację publiczną żądaną przez wnioskodawcę. Organ ma obowiązek udostępnienia informacji tylko, gdy jest w jej posiadaniu. Nie ma natomiast takiego obowiązku, jeśli wnioskowanej informacji nie posiada i to także wówczas, gdy powinien ją posiadać (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt II SA 1852/03; z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2235/12; z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt III OSK 1209/22, dostępne w CBOSA). Oznacza to, że nieposiadanie wnioskowanej informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia stanowi na gruncie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. negatywną przesłankę udostępnienia tej informacji, co uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku o dostęp do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r. I OSK 638/14).
Nie sposób bowiem nałożyć na organ obowiązku i wymagać od niego udostępnienia informacji publicznej, której nie posiada (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2023 r. sygn. akt III OSK 478/23, dostępny w CBOSA).
Zaznaczyć należy, że w sytuacji, gdy organ (podmiot zobowiązany) nie dysponuje informacją publiczną jego obowiązek polega na poinformowaniu o tym wnioskodawcy w formie zwykłego pisma ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy. Pisemne poinformowanie o tym, że organ nie posiada danej informacji publicznej nie jest równoważne z odmową jej udzielenia, co wymagałoby wydania decyzji. Istotne jest przy tym, że aby można było uznać, że podmiot informujący o nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej w sposób należyty wywiązał się z obowiązków nałożonych przepisami ustawy dostępowej (i tym samym nie zachodzi jego bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej), powinien powiadomić wnioskodawcę o nieposiadaniu danej informacji. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi zatem zawierać takie informacje, które pozwolą na ocenę rzetelności twierdzenia o nieposiadaniu wnioskowanych dokumentów.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się udzielenia opisanych na wstępie informacji, które zostały jej częściowo udostępnione. W pozostałym zaś zakresie, jak wynika z treści korespondencji, wynikało, że organ nie dysponuje danymi w zakresie załączników, aneksów do umowy sporządzonych po 2015 r. oraz harmonogramem spłat kredytu. Organ wyjaśnił przyczyny tego stanu rzeczy. Za rzetelność tych danych ponosi odpowiedzialność zgodnie z art. 23 u.d.i.p. Wyjaśnienia te nie budziły zastrzeżeń, co do braku możliwości ich posiadania przez organ. Tym samym zrealizował on ciążące z mocy prawa obowiązki rozpoznania wniosku skarżącej, to zaś uchyla zarzut bezczynności.
W tych okolicznościach Sąd działając na podstawie art.151 p.ps.a. skargę jako nieuzasadnioną oddalił w całości.