Uzasadnienie
Przedmiotem skargi G. P. jest bezczynność Marszałka Województwa Dolnośląskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 25 marca 2026 r.
Jak wynikało z akt sprawy pismem z dnia 25 marca 2026 r. (data wpływu do organu: 26 marca 2026 r.) skarżący wystąpił do Marszałka Województwa Dolnośląskiego (dalej: organ) o udostępnienie informacji publicznej. Powołał się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.), wnioskował o udostępnienie informacji dotyczących konkursu na wybór realizatora programu polityki zdrowotnej w zakresie profilaktyki osteoporozy na rok 2026 r. zakończonego uchwałą Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 23 marca 2026 r. W szczególności: 1) listy podmiotów, które złożyły ofertę;
- 2) kopii złożonych ofert;
- 3) protokołu z prac komisji konkursowej;
- 4) kart oceny ofert;
- 5) uzasadnienia zamknięcia konkursu bez wyboru realizatora;
- 6) wszelkiej dokumentacji dotyczącej przedbiegu konkursu. Prosił o wysłanie informacji na podany adres e-mail. W piśmie podał, że żądane informacje stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą gospodarowania środkami publicznymi oraz przebiegu postępowania konkursowego.
W odpowiedzi dnia 2 kwietnia 2026 r. organ powołując się na art. 13 u.d.i.p. podał, że konkurs nie został rozstrzygnięty.
W piśmie z dnia 3 kwietnia 2026 r. skarżący stwierdzał, że stanowisko organu nie jest odpowiedzią na jego wniosek, który dotyczy informacji publicznej bez względu na to czy konkurs został rozstrzygnięty. Wnioskował o niezwłoczne udostępnienie informacji lub wydanie decyzji odmowej. Prosił o udostępnienie protokołu z przebiegu konkursu, kart oceny ofert oraz wszelkiej dokumentacji dotyczącej jego unieważnienia, nierozstrzygnięcia lub zamknięcia.
W piśmie z dnia 3 kwietnia 2026 r. organ wyjaśnił, że jeśli konkurs nie został rozstrzygnięty, to jest oczywiste, że oferty nie stanowią informacji publicznej. W przypadku rozstrzygnięcia konkursu i podpisania umowy, tj. kiedy dany oferent stanie się beneficjentem środków publicznych, wtedy jego dokumenty stanowią informację publiczną. W kolejnym piśmie z tego samego dnia organ poinformował, że pozostałe wnioskowane dokumenty, poza skanami ofert, zostaną skarżącemu udostępnione (chodzi o dokumenty wytworzone przez organ).
W piśmie z dnia 7 kwietnia 2026 r. organ uzupełnił informację o dokumenty wytworzone przez organ w ramach nierozstrzygniętego konkursu ofert. Jednocześnie poinformował, że kopia oferty C. nie może być obecnie udostępniona, gdyż konkurs ofert na realizatora programu polityki zdrowotnej w zakresie profilaktyki osteoporozy pn.: "Program polityki zdrowotnej w zakresie profilaktyki wczesnego wykrywania osteoporozy wśród mieszkańców Województwa Dolnośląskiego" na rok 2026 r. został ponownie ogłoszony Uchwałą nr 3977/VII/26 Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 31 marca 2026 r. W związku z powyższym, wymieniony oferent ma prawo złożyć tę samą ofertę w ramach tego konkursu, zatem oferta C. z unieważnionego konkursu nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W skardze, wywiedzionej w dniu 7 kwietnia 2026 r., skarżący zaskarżając bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 25 marca 2026 r. domagał się stwierdzenia bezczynności organu, zobowiązania organu do udostępnienia żądanej informacji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu opisał okoliczności faktyczne, w tym stanowisko organu, że oferty nie stanowią informacji publicznej. Zarzucał, że pogląd ten jest niezgodny z obowiązującymi przepisami, w tym art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Brak rozstrzygnięcia konkursu nie stanowi podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Organ nie udostępnił żądanych informacji, nie wydał w tym zakresie decyzji odmownej pozostaje zatem w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w czasie procedowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ uzyskał informację z właściwej komórki organizacyjnej, że konkurs nie został rozstrzygnięty. Wobec tego, zgodnie z przyjętą interpretacją żądane dokumenty nie stanowiły informacji publicznej, o czym stronę poinformowano pismem z dnia 2 kwietnia 2026 r. Po unieważnieniu konkursu skarżącemu przekazano dalsze informacje – z dnia 3 kwietnia 2026 r. oraz z dnia 7 kwietnia 2026 r. wraz z dokumentami wytworzonymi przez organ, poza wnioskowaną ofertą. Stronie udzielono także informacji o powodach nieudostępnienia ww. oferty. Organ podkreślał, że cała korespondencja była prowadzona ze skarżącym w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.
Dodatkowo organ wyjaśniał, że Zarząd Województwa Dolnośląskiego uchwałą nr 3914/VII/26 z dnia 23 marca 2026 r, podjął decyzję w sprawie zamknięcia konkursu ofert na wybór realizatora programu polityki zdrowotnej w zakresie profilaktyki osteoporozy pn.: "Program polityki zdrowotnej w zakresie profilaktyki wczesnego wykrywania osteoporozy wśród mieszkańców Województwa Dolnośląskiego" na rok 2026 r. bez podawania przyczyn. Faktycznie zaś przyczyną zamknięcia konkursu była konieczność zmiany terminu (czasu) realizacji zadania z 12 na 8 miesięcy.
W dniu 31 marca 2026 r. Zarząd Województwa Dolnośląskiego uchwałą nr 3977/VII/26 z dnia 23 marca 2026 r, podjął decyzję w sprawie ponownego ogłoszenia konkursu ofert na wybór realizatora ww. programu. W ponownym konkursie wpłynęły trzy oferty w tym oferta C. i skarżącego.
W dniu 8 czerwca 2026 r. skarżący uzupełniając braki formalne skargi wyjaśniał powody, dla których zdecydował się wystąpić o udostępnienie oferty C. Wskazywał, że z jego obserwacji wynikało, że zwycięzcą w konkursach ogłaszanych przez organ była ww. firma, co wzbudziło jego wątpliwości, które wyjaśniał w treści złożonego pisma.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Na wstępie zaznaczenia wymaga, że skarżący przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie objął bezczynność w zakresie realizacji jego wniosku z dnia 25 marca 2026 r. (data wpływu do organu w dniu 26 marca 2026 r.). Przy czym jak wynika z treści skargi i pisma procesowego złożonego w dniu 8 czerwca 2026 r. na etapie skargi okolicznością sporną stała się wyłącznie bezczynność organu w zakresie nieudostępnienia kopii złożonych ofert w konkursie ofert na wybór realizatora programu polityki zdrowotnej w zakresie profilaktyki osteoporozy: "Program polityki zdrowotnej w zakresie profilaktyki wczesnego wykrywania osteoporozy wśród mieszkańców Województwa Dolnośląskiego" na rok 2026 r.
Tak zakreślając granice skargi wskazać trzeba, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy ustawowo zobowiązany organ nie podejmie prawem przewidzianych działań we właściwej formie i terminie. Stan bezczynności oznacza zatem sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Względnie też, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 139/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
Pojęcie bezczynności mieści w sobie także sytuację, w której zobowiązany ustawowo organ, co prawda udziela odpowiedzi, ale nie stanowi ona całkowitej realizacji wniosku strony, który w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej winien zostać rozpoznany, lub też forma lub zakres informacji nie odpowiadają wymogom wynikającym z przepisów prawa, słowem, gdy podjęte przez organ działania nie są właściwe w danym stanie faktycznym i prawnym. Celem skargi na bezczynność jest bowiem zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony.
Przywołane uwagi nakreślają pole jakie winno zostać poddane analizie przy ocenie działania organu na tle zarzutu bezczynności. Obejmuje ono ustalenie, czy istniało wynikające z przepisów prawa zobowiązanie adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wymaga to oceny, czy wskazany we wniosku podmiot jest ustawo zobowiązany podjęcia działań oraz czy treść wniosku odnosi się do informacji publicznej, wreszcie ustalenia, czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.
Mając na uwadze stanowiska stron sporu i elementy podlegające ocenie w sprawie nie ma wątpliwości, co do obowiązku organu w zakresie realizacji wniosków składanych trybie informacji publicznej. Dla porządku jedynie podać trzeba, że wynikają one z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a Marszałek Województwa jest organem władzy publicznej.
Spór dotyczy natomiast oceny, czy wnioskowane informacje stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu oraz prawidłowości postępowania organu w tej sprawie.
Oceniając charakter żądanych przez stronę informacji konieczne jest wskazanie na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z jego brzmieniem każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą.
Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne jest jedynie to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie można odmówić im przymiotu zadań publicznych. (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1558/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007r., sygn. akt IV SA/Po 652/07 - dostępne w CBOSA).
W rozpoznanej sprawie należy ocenić, czy poprawnie organ wskazuje, że oferty zgłoszone w opisanym na wstępie programie polityki zdrowotnej nie stanowią informacji publicznej do dnia zakończenia konkursu. Rozpoczynając analizę tego zagadnienia należy wskazać na przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2025 r., poz. 1461, dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej). W art. 5 pkt 29a ww. ustawy zdefiniowano program polityki zdrowotnej jako zespół zaplanowanych i zamierzonych działań z zakresu opieki zdrowotnej ocenianych jako skuteczne, bezpieczne i uzasadnione, umożliwiających osiągnięcie w określonym terminie założonych celów, polegających na wykrywaniu i zrealizowaniu określonych potrzeb zdrowotnych oraz poprawy stanu zdrowia określonej grupy świadczeniobiorców, opracowany, wdrażany, realizowany i finansowany przez ministra albo jednostkę samorządu terytorialnego.
Dalsze przepisy ww. ustawy mające znaczenie dla analizowanej problematyki stanowią, że programy zdrowotne może opracowywać, wdrażać, realizować i finansować Fundusz, a programy polityki zdrowotnej mogą opracowywać, wdrażać, realizować i finansować ministrowie oraz jednostki samorządu terytorialnego. Fundusz realizuje programy polityki zdrowotnej zlecone przez ministra właściwego do spraw zdrowia (art. 48 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych). Zgodnie z art. 48b ww. ustawy w przypadku programów polityki zdrowotnej wyboru realizatora tego programu dokonuje się w drodze konkursu ofert (ust. 1). Kolejne istotne jednostki redakcyjne powołanego przepisu stanowią, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do trybu przeprowadzenia konkursu ofert i zawarcia umów o realizację programu polityki zdrowotnej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące przetargu (ust. 4). Fundusz dokonuje wyboru realizatora programu zdrowotnego i zawiera z nim umowę na zasadach i w trybie określonych dla umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ust. 5).
Do wyboru realizatorów programów, o których mowa w ust. 1 i 1a, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych oraz przepisów o prowadzeniu działalności pożytku publicznego na podstawie zlecenia realizacji zadań publicznych, o których mowa w rozdziale 2 działu II ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (ust. 6).
Zatem żaden z przepisów nie wyłącza jawności ofert w konkursie, do którego odpowiednie zastosowanie mają w sprawach nieuregulowanych zapisy kodeksu cywilnego.
Dalej wskazać trzeba, że jak podani na wstępie rozważań, definiując informację publiczną w jej zakres wchodzą wszelkiego rodzaju dokumenty odnoszące się do organu wykonującego władzę publiczną. Będą to zatem nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te sporządzone przez inne podmioty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Istotny w sprawie jest także przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. stanowi on, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Informację o jakiej mowa stanowią więc wszelkie dane o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. W zakres tego pojęcia wpisują się materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku.
Charakter taki mają dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, co powoduje, że chodzi tu przede wszystkim o oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych i zakwalifikowane jako podlegające uwzględnieniu w procedurze wyboru kontrahenta dla podmiotu publicznego (por: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. II SAB/Op 27/10; w Bydgoszczy z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 25/13, w Poznaniu z dnia 15 października 2015 r., sygn. II SAB/Po 81/15, w Warszawie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. II SAB/Wa 109/17 dostępne w CBOSA).
Organ nie negował zresztą jawności ofert składanych w omawianej procedurze wskazując jedynie, że toczy się postępowanie konkursowe, co wyłącza możliwość udostępnienia takiej oferty. Jednakże z akt sprawy wynika, że w dacie złożenia wniosku postępowanie już zakończono, a zatem nie istniała podstawa do powoływania się na opisaną okoliczność. Fakt, że został rozpisany kolejny konkurs pozostaje bez wpływu na ocenę okoliczności sprawy, gdyż skarżący domagał się skanu ww. oferty złożonej w poprzednim konkursie. W opinii Sądu udostępnienie ww. dokumentu, z zastrzeżeniem włączeń opisanych w art. 5 u.d.i.p. w postępowaniach dotyczących programów polityki zdrowotnej ma istotne znaczenie z punktu widzenia celu ustawy i społecznej kontroli dysponowania majątkiem publicznym. Tym bardziej, że jawność dotyczy także ofert składanych w postępowaniach o udzielenie świadczeń zdrowotnych, gdzie wprost w art. 135 ustawy o świadczeniach zdrowotnych wskazano, że oferty złożone w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne (ust. 1).
Fundusz realizuje zasadę jawności: umów - przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej z zawartej umowy, rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń albo rodzaju zakupionych świadczeń, liczby jednostek rozliczeniowych (miara przyjęta do określenia wartości świadczenia opieki zdrowotnej w określonym zakresie lub rodzaju, w szczególności: punkt, porada, osobodzień) wyrażających wartość świadczenia oraz cenę jednostki rozliczeniowej, a także maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów;
- 2) ofert, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę - w szczególności przez umożliwienie wglądu do tych ofert (ust. 2).
Uznając, że do dnia wyrokowania organ nie rozpoznał wniosku strony w zaskarżonym zakresie należało orzec o bezczynności organu, co ma umocowanie w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Jednocześnie zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków stron i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 31/16, w Łodzi z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 137/15; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15 i sygn. akt I OSK 2440/15, dostępne w CBOSA).
W okolicznościach rozpoznanej sprawy nie sposób dopatrywać się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Sąd wziął pod uwagę, że organ nie zignorował wniosku skarżącego, udzielił mu odpowiedzi, błąd dotyczył jedynie oceny prawnej, zaś fakt błędnej wykładni przepisów nie stanowi podstawy do wywodzenia rażącego naruszenia prawa. Okoliczność ta wyklucza uznanie rażącego naruszenia prawa.
Ponieważ organ do dnia wyrokowania nie rozpoznał wniosku pkt II sentencji wyroku Sąd zobowiązał organ do jego rozpoznania w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy.
Orzeczenie o kosztach wsparto na art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.