Uzasadnienie
- V. K. (dalej: skarżący) złożył skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 8 lutego 2026 r.
Wskazany wniosek wpłynął do organu drogą komunikacji elektronicznej w dniu 8 lutego 2026 r. We wniosku tym skarżący zażądał informacji publicznej:
- 1) wskazanie wszystkich kanałów, którymi DUW informuje o gotowości karty pobytu do odbioru (np. SMS, e-mail, ePUAP/e-Doręczenia, pismo, telefon, portal/inny system) – w zakresie, w jakim DUW takie kanały stosuje;
- 2) wskazanie, czy SMS jest jedyną formą powiadomienia o gotowości karty pobytu do odbioru, czy też przewidziane są inne formy (np. e-mail) oraz w jakich sytuacjach są stosowane;
- 3) udostępnienie wzoru (szablonu/maski) treści komunikatów kierowanych do cudzoziemców w sprawie gotowości karty pobytu do odbioru (w szczególności: treść SMS oraz treść e-mail) w wersji ogólnej, bez danych osobowych i bez danych identyfikujących konkretną sprawę (np. bez imienia i nazwiska, numeru sprawy, numeru telefonu, adresu email, dat, identyfikatorów); jeżeli DUW nie posiada odrębnych szablonów takich komunikatów, proszę o wskazanie standardowych elementów informacji przekazywanych w SMS/e-mail (np. informacja o gotowości karty, instrukcja dalszych kroków, link, dane kontaktowe, informacja o konieczności rezerwacji wizyty lub procedura alternatywna w razie braku SMS).
- 4) wskazanie podstawy (procedury/instrukcji/zarządzenia lub innego dokumentu) regulującej kanały powiadomień o gotowości karty pobytu do odbioru oraz udostępnienie kopii/wyciągu tej podstawy w zakresie dotyczącym powiadomień;
- 5) wskazanie, gdzie na oficjalnych stronach DUW / Przybysz / MOS opublikowano aktualną informację o kanałach powiadomień (konkretne podstrony/sekcje – linki).
Wniósł, by w przypadku, gdy część żądanej informacji podlega ograniczeniu (np. ze względu na ochronę danych osobowych), organ udostępnił pozostały zakres informacji po odpowiedniej anonimizacji/wyłączeniu. Wniósł ponadto o udzielnie odpowiedzi na podany adres e-Doręczenia.
W dniu 25 lutego 2026 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 8 lutego 2026 r. Wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej w związku z wnioskiem z dnia 8 lutego 2026 r.;
- 2) zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej objętej ww. wnioskiem (we wszystkich punktach 1–5 wniosku) w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy (lub w terminie wyznaczonym przez Sąd);
- 3) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu uiszczonego wpisu sądowego;
- 4) na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. – przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 300 zł. W uzasadnieniu skargi wskazał, że mimo złożenia w dniu 8 lutego 2026 r. wniosku o informację publiczną poprzez skrzynkę podawczą e-Doręczenia organ nie udzielił mu żadnej odpowiedzi do dnia wniesienia skargi, nie wydłużył terminu załatwienia sprawy, ani nie wydał decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, że jakkolwiek odpowiedź na wniosek skarżącego została udzielona po upływie terminu z art. 13 ust. Ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże opóźnienie to miało charakter incydentalny i wyniosło 9 dni, a organ mimo to udzielił skarżącemu informacji publicznej. Argumentował, że nie można takiej sytuacji uznać za utrzymującą się bezczynność, gdyż w chwili sporządzania odpowiedzi na skargę obowiązek udostępnienia informacji publicznej został już wykonany. Jednocześnie wskazał, że w treści odpowiedzi na wniosek o informację publiczną wystąpiła oczywista omyłka pisarska, która nie miała wpływu na doręczenie tej odpowiedzi w dniu 4 marca 2026 r.
W aktach sprawy znajduje się pismo Wojewody z dnia 27 lutego 2026 r. wraz z dowodem doręczenia (4 marca 2026 r.) informujące, że:
- - odnośnie do pkt 1 i 2 wniosku - oprócz powiadomienia SMS-em, cudzoziemcy mogą uzyskać informację o gotowości karty pobytu do odbioru z portalu Przybysz o ile zarejestrowali w nim swoją sprawę, a także poprzez wysłanie wiadomości email z zapytaniem na adres [email protected] oraz na sali obsługi klienta przy stanowisku informacyjnym.
- - odnośnie do pkt 3 wniosku - treść szablonu powiadomienia SMS o gotowości karty pobytu do odbioru: "Odbierz kartę pobytu PIO nr: (numer PIO) bez rezerwacji wizyty albo ustal termin jej odbioru poprzez kartypobytu.duw.pl Dostarcz potwierdzenie opłaty za kartę. DUW", komunikat z portalu Przybysz: "Karta pobytu do odbioru",
- - odnośnie do pkt 4 wniosku - nie istnieją "procedury/instrukcje/zarządzenia lub inne dokumenty" regulujące kanały powiadomień o gotowości karty pobytu do odbioru przez cudzoziemca, wszelkie informacje opierają się na podstawie przepisów prawa.
- - odnośnie do pkt 5 – informacje dotyczące powiadomień w sprawie odbioru karty pobytu są umieszczone na stronie: https://przybysz.duw.pl/cudzoziemcy-pobyt/wydanie-wymiana-karty-pobytu/.
W piśmie procesowym z dnia 4 marca 2026 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej jako bezprzedmiotowego, ponieważ organ udzielił skarżącemu informacji z dniu 4 marca 2026 r. i odpowiedź ta satysfakcjonuje skarżącego. Jednocześnie podtrzymał skargę w pozostałym zakresie wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu na dzień wniesienia skargi, zasadzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 300 zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność wystąpi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1467/18; z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1238/16, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Przy czym, dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Celem skargi na bezczynność jest bowiem zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony.
Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku w przedmiocie informacji publicznej oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Względnie też, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej albo że nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy.
Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Ocena istnienia bezczynności dokonywana jest na moment wniesienia skargi, zakończenie postępowania (rozpoznanie wniosku strony) już po wniesieniu skargi na bezczynność może skutkować umorzeniem postępowania w przedmiocie zobowiązania do rozpoznania sprawy/wniosku, o ile skarga okaże się zasadna.
Ponadto, stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym – bez wyznaczania rozprawy.
Instytucja dostępu do informacji publicznej została unormowana w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji.
Zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne.
Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu na warunkach wskazanych w art. 5 u.d.i.p.
Według art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).
Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje trzy sposoby załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego złożony został wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Sądowa kontrola bezczynności organu wymaga oceny podjętych przez organ działań w wyniku złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej wedle wskazanych kryteriów.
W kontrolowanej sprawie bezsporne jest, że organ – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. – zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznej.
Przedmiot wniosku o informację publiczną w sprawie, co również nie jest sporne – spełnia kryteria informacji publicznej i mieści się w zakresie art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.
Należy podkreślić, ze bezczynność organu w sprawie o udostępnienie informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia lub o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w u.d.i.p., albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, wówczas organ informuje o tym autora wniosku zwykłym pismem.
W toku oceny zasadności skargi w sprawach bezczynności w dostępie do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia, czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy żądane w tym wniosku informacje miały charakter informacji publicznej oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej.
Dla oceny bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej jest istotne, że w momencie otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej do organu należy dokonanie oceny, czy wniosek ten w istocie dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak, to czy żądane informacje nie mogą być udostępnione ze względu na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. lub we wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych. Jeśli okoliczności te zachodzą, w takim przypadku adresat wniosku zobowiązany jest podjąć rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie. Rozstrzygnięcie to przybiera formę decyzji administracyjnej. W postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność Sąd nie jest uprawniony do badania sprawy pod kątem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por: wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1111/18, CBOSA). W przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej np. ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), odmowa ta musi przybrać formę decyzji administracyjnej, o czym jednoznacznie stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Należy bowiem zauważyć, że nawet jeśli żądana informacja zawiera dane chronione ze względu na prywatność osoby fizycznej, to nie oznacza to, że informacja taka traci charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia danej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p zobligowany jest wydać decyzję w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6665/21, CBOSA).
W kontrolowanej sprawie bezsporne jest, że organ – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. – zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznych. Bezsporne jest też, że do dnia wniesienia skargi na bezczynność (25 lutego 2026 r.) organ nie zareagował na wniosek skarżącego w żaden sposób, w tym nie udostępnił żądanych informacji. Czynności tej dokonał natomiast po wniesieniu skargi na bezczynność (pismo z 27 lutego 2026 r. doręczone skarżącemu w tym dniu 4 marca 2026 r.) i udzielił skarżącemu informacji stanowiących przedmiot wniosku.
W konsekwencji, niewątpliwie organ nie udostępnił skarżącemu żądanej we wniosku informacji publicznej w terminie podstawowym 14-dniowym, jak również nie poinformował skarżącego o potrzebie wydłużenia terminu na jej udostępnienie zgodnie z ww. przepisami u.d.i.p. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę organ potwierdził, załączając odpowiednie dokumenty, że żądane informacje udostępnił skarżącemu po wniesieniu skargi na bezczynność. Zatem zarzut bezczynności jest w pełni uzasadniony.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego (pkt I sentencji wyroku). Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynności organu w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa, o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku. Działanie organu nie zmierzało do celowego pozbawienia wnioskodawcy konstytucyjnego prawa dostępu do informacji. Organ nieznacznie - bo o kilka dni - przekroczył ustawowy termin z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.. Dlatego nie sposób uznać, że mamy tutaj do czynienia z bezczynnością o charakterze rażąco naruszającym prawo. Wobec wynikającego z pism złożonych przez organ faktu udostępnienia i doręczenia informacji objętych wnioskiem skarżącego z dnia 8 lutego 2026 r. – Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z 16 listopada 2023 r. na podstawie art. 161 ust. 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).
Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 151 nie uwzględnił wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej – pkt IV sentencji wyroku. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej, przy czym dotyczy to szczególnie drastycznych przypadków (wyrok NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16, CBOSA).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku), na które składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.