Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 21 lipca 2026 r., sygn. akt IV SAB/Wr 226/26

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 17 grudnia 2025 r. skierowanym do Burmistrza Gminy Trzebnica (dalej: organ) S. Ć. (dalej: Strona, Skarżący) radny R. w T. na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) wniósł o udostępnienie wymienionych dokumentów i informacji związanych z firmą M. sp. z o.o. w W. oraz podmiotami z nią powiązanymi w okresie od 1 stycznia 2015 r. do dnia dzisiejszego:

1. 1. Wykazu wszystkich umów i zleceń zawartych przez Gminę Trzebnica (oraz podległe jej jednostki organizacyjne) z ww. firmą o, wraz z kopiami tych umów i zleceń i wszystkimi aneksami.
2. 2. Kopii wszystkich opracowań, ekspertyz, analiz przedrealizacyjnych, studiów wykonalności, dokumentacji projektowych oraz raportów z nadzoru inwestorskiego lub innych, które zostały wytworzone przez firmę M. na zlecenie Gminy w wymienionym okresie.
3. 3. Kopii faktur VAT oraz rachunków wystawionych przez firmę M. wraz z ich opisami merytorycznymi oraz potwierdzeniami zapłaty.
4. 4. Kopii pełnomocnictw udzielonych przez Burmistrza Gminy Trzebnica pracownikom lub przedstawicielom ww. firmy.
5. 5. Kopii dokumentacji z postępowań, w wyniku których dokonano wyboru firmy M. jako wykonawcy lub zleceniobiorcy (protokoły z postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, notatki z rozeznania rynku lub zapytania ofertowe).

Odpowiedź na wniosek oraz kopie dokumentów wniósł o przesłanie na jego skrzynkę e-PUAP.

Pismem z dnia 31 grudnia 2025 r. w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 grudnia 2025 r. organ poinformował Skarżącego, że realizacja wniosku nie jest możliwa w terminie 14 dni z uwagi na zakres napływających do organu wniosków o udostępnienie informacji publicznej wymagających analizy i rozpatrzenia oraz z uwagi na konieczność zapewnienia przez Urząd Miejski w Trzebnicy realizacji bieżących spraw oraz ze względu na okres świąteczno-noworoczny i związku z tym zwiększony zakres zadań i obowiązków oraz okresy urlopowe pracowników Urząd Miejski w Trzebnicy. Zaznaczył, że niezależnie od udzielania informacji publicznych, Urząd Miejski w Trzebnicy ze względu na dobro mieszkańców zobowiązany jest do prowadzenia bieżących spraw w sposób niezakłócony i ciągły, przy dużym obciążeniu pracą pracowników Urzędu.

Biorąc pod uwagę powyższe, zawiadomił, że rozpatrzenie wniosku Skarżącego i przygotowanie żądanych w nim informacji nastąpi w terminie wskazanym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., tj. w terminie do dnia 17 lutego 2026 r.

Pismem z dnia 17 lutego 2026 r. organ w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 grudnia 2025 r. poinformował Skarżącego:

Ad. 1, 3,4,5. Organ przekazał żądaną informację w załączeniu.

Ad.

2. Na dzień sporządzenia niniejszej odpowiedzi realizacja umowy nie została zakończona, a wszystkie dotychczas wytworzone materiały dotyczą technicznych, wewnętrznych, szczegółowych ustaleń w zakresie współpracy między stronami umowy (przy czym jedną z nich jest podmiot prywatny), a zatem nie są one informacją publiczną (por. wyrok NSA z 14.09.2012 r., I OSK1203/12, LEX nr 1242950; tak samo: wyrok NSA z 2902/24, LEX nr 3856687).

Organ wskazał, że w udostępnianych dokumentach dokonano anonimizacji danych podlegających ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Skarżący w dniu 20 lutego 2026 r. za pośrednictwem organu wniósł skargę na bezczynność organu w zakresie rozpoznania punktów 2 i 3 wniosku z dnia 17 grudnia 2025 r.

Skarżący wniósł o:

1. 1. zobowiązanie organu do udostępnienia Skarżącemu żądanej informacji publicznej w zakresie:
2. a) punktu 2 wniosku: kopii wszystkich opracowań, w tym w szczególności zaktualizowanego Operatu Uzdrowiskowego, sprawozdań z pompowania otworu I[...] z 2024 r., wyceny informacji geologicznej oraz raportów technicznych z nadzoru nad otworem J.;
3. b) punktu 3 wniosku: wszystkich brakujących kopii faktur oraz potwierdzeń przelewów bankowych (wyciągów) dokumentujących wydatkowanie środków na rzecz M. Sp. z o.o. w latach 2023 i 2024
4. - w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (wniosek o merytoryczne rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).
5. 2. Stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku.
6. 3. Stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
7. 4. Wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości (art. 154 § 6 p.p.s.a.).
8. 5. Zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 17 grudnia 2025 r. wykonując mandat radnego, zwrócił się o udostępnienie dokumentacji technicznej (opracowań, raportów z nadzoru, ekspertyz) oraz finansowej współpracy Gminy z podmiotem M. sp. z o.o. od 2015 r. Organ w piśmie z dnia 17 lutego 2026 r. odmówił udostępnienia dokumentacji technicznej (pkt 2 wniosku), twierdząc, że materiały te mają charakter "techniczny i wewnętrzny", a "realizacja umowy nie została zakończona". Jednocześnie organ zapewnił, że w zakresie pkt 3 wniosku udostępnia żądaną informację (faktury i przelewy) w załączeniu.

Skarżący podniósł, że odpowiedź ta jest nieprawdziwa i pozorna, co zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem stanowi o stanie bezczynności (por. wyrok WSA w Poznaniu z 9.12.2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 209/21). Organ nie wydał decyzji odmownej, lecz udzielił odpowiedzi w formie zwykłego pisma, co miało na celu zablokowanie Skarżącemu drogi odwoławczej do organu II instancji.

Wskazał, ze analiza dowodowa pakietu faktur i przelewów dostarczonych przez organ ujawnia, że zatajono w nim kompletną dokumentację finansową za lata 2023 i 2024. Organ udostępnił jedynie trzy wyciągi z 2025 r.(pomijając m.in. rozliczenie za pompowanie otworu [...] (zakończone 31.07.2024 r. na kwotę 44.699,25 zł) oraz płatności etapowe z umowy [...] (np. wycenę geologiczną z sierpnia 2023 r.). Takie działanie organu, który zapewnia w piśmie o realizacji wniosku, a fizycznie ukrywa dokumenty płatnicze, jest drastycznym przejawem złej woli i próbą ukrycia wydatków majątkowych gminy przed radnym.

Argumentacja Organu o "roboczym i wewnętrznym" charakterze dokumentów jest sprzeczna z faktami: Aktualizacja Operatu Uzdrowiskowego: Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 5 umowy RKS.651.1.2023, Wykonawca miał obowiązek dokonać aktualizacji danych w Operacie Uzdrowiskowym. Termin realizacji tego etapu dawno minął, a usługa została wyceniona na 4.000,00 zł netto. Ukrywanie gotowego opracowania, sfinansowanego z mienia komunalnego, pod pretekstem "wewnętrznego charakteru" jest działaniem bezprawnym. Zgodnie z wyrokiem NSA z 13.02.2024 r. (III OSK 2875/22), dane techniczne dokumentujące zadanie publiczne nie są "opiniami", lecz jawną informacją publiczną. Produkty rozliczone przed NFOŚiCW: Gmina opłaciła etapy nadzoru nad otworem J. (faktura [...]/[...]/[...]), rozliczając je jako koszty kwalifikowane dotacji państwowej. Zgodnie z § 2 ust. 2 lit. c umowy [...], bez przedłożenia raportów dobowych zapłata była niemożliwa. Dokument, który stał się podstawą wydatkowania mienia publicznego, traci walor "wewnętrzny" i podlega udostępnieniu.

W ocenie Skarżącego bezczynność organu ma charakter rażący, gdyż: Manipulacja zakresem jawności: Organ świadomie zataił faktury i przelewy bankowe z lat 2023-2024, próbując ukryć realny postęp prac przed radnym. Blokowanie mandatu radnego: Systemowe ukrywanie raportów technicznych i historii płatności uniemożliwia Skarżącemu sprawowanie funkcji kontrolnej nad inwestycjami o wartości milionów złotych (art. 24 ust. 2 u.s.g.). Lekceważenie procedur: Organ, posiłkując się profesjonalną obsługą prawną, celowo nie wydał decyzji odmownej, by uniemożliwić Skarżącemu merytoryczną polemikę przed organem II instancji.

Skarżący wskazał, że spór w niniejszej sprawie nie dotyczy tego, czy dokumenty istnieją (co udowodniono powyżej), lecz wyłącznie ich błędnej kwalifikacji prawnej przez organ. Mając na uwadze konieczność zapobieżenia dalszej obstrukcji procesowej organu, Skarżący wnosi na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu bezpośrednio do udostępnienia dokumentacji. Przekazanie sprawy do ponownego "rozpoznania" jedynie w celu wydania decyzji administracyjnej narazi Skarżącego na kolejne lata procesów, co w obliczu trwającej strategicznej inwestycji geotermalnej uczyni prawo do informacji iluzorycznym.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z dnia 17 grudnia 2025 r. Skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznych związanych z firmą M. sp. z o.o. oraz podmiotami z nią powiązanymi w okresie od 1 stycznia 2015 r. do dnia dzisiejszego oraz udostępnienia dokumentów: 1. Wykazu wszystkich umów i zleceń zawartych przez Gminę Trzebnica (oraz podległe jej jednostki organizacyjne) z ww. firmą wraz z kopiami tych umów i zleceń i wszystkimi aneksami.

1. 2. Kopii wszystkich opracowań, ekspertyz, analiz przedrealizacyjnych, studiów wykonalności, dokumentacji projektowych oraz raportów z nadzoru inwestorskiego lub innych, które zostały wytworzone przez firmę M. na zlecenie Gminy w wymienionym okresie.
2. 3. Kopii faktur VAT oraz rachunków wystawionych przez firmę M. wraz z ich opisami merytorycznymi oraz potwierdzeniami zapłaty.
3. 4. Kopii pełnomocnictw udzielonych przez Burmistrza Gminy Trzebnica pracownikom lub przedstawicielom ww. firmy.
4. 5. Kopii dokumentacji z postępowań, w wyniku których dokonano wyboru firmy M. jako wykonawcy lub zleceniobiorcy (protokoły z postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, notatki z rozeznania rynku lub zapytania ofertowe).

Organ wskazał, że odpowiedział Skarżącemu na jego wniosek pismem z dnia 17 lutego 2026 r. W zakresie pytań 1, 3, 4, 5 organ przekazał Skarżącemu żądane dokumenty. W odpowiedzi na żądanie z pkt 3 wniosku przekazał Skarżącemu 3 faktury wraz z potwierdzeniem ich zapłaty. Jeśli chodzi o rozliczenie za pompowanie otworu [...] (opisane w pkt II uzasadnienia skargi) - dokumenty z tym związane (faktura VAT nr [...]/[...]/[...]) zostały Skarżącemu udostępnione wcześniej, pismem z dnia 10 czerwca 2025 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek Skarżącego z dnia 10 kwietnia 2025 r. tym samym Skarżący jest w posiadaniu przedmiotowych dokumentów. Organ załączył wniosek z dnia 10 kwietnia 2025 r. oraz pismo organu z dnia 10 czerwca 2025 r. wraz z załącznikiem. Organ wskazał, że w 2023 r. nie powstały żadne dokumenty związane z rozliczeniem wyceny geologicznej, dokumenty takie powstały w 2025 r. (faktura VAT nr [...]/[...]/[...]) i zostały Skarżącemu udostępnione pismem z dnia 11 lutego 2026 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek Skarżącego z dnia 11 grudnia 2025 r. Organ załączył wniosek z dnia 11 grudnia 2025 r. oraz pismo organu z dnia 11 lutego 2026 r. wraz z załącznikiem.

W zakresie pytania nr 2 organ udzielił odpowiedzi, iż "Na dzień sporządzenia niniejszej odpowiedzi realizacja umowy nie została zakończona, a wszystkie dotychczas wytworzone materiały dotyczą technicznych, wewnętrznych, szczegółowych ustaleń w zakresie współpracy między stronami umowy (przy czym jedną z nich jest podmiot prywatny), a zatem nie są one informacją publiczną (por. wyrok NSA z 14.09.2012 r., I OSK 1203/12, LEX nr 1242950; tak samo: wyrok NSA z 11.04.2025 r., III OSK 2902/24, LEX nr 3856687)

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w pkt I uzasadniania skargi, iż organ nie wydał decyzji odmownej, lecz udzielił odpowiedzi w formie zwykłego pisma organ wskazał, iż w piśmie z dnia 17 lutego 2026 r. poinformował, że żądane dokumenty nie są informacją publiczną, co znajduje potwierdzenie w wyrokach sądowych.

Konsekwencją stwierdzenia, że informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej, jest fakt, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej. Przepisy u.d.i.p. nie znajdują bowiem wówczas zastosowania, a tym samym nie może być stosowany art. 16 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następują w drodze decyzji. Zatem, a contrario, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. W takim wypadku odmowa jej udzielenia winna nastąpić zwykłym pismem. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 3405/15 oraz z dnia 19 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 1877/24.

W odniesieniu do zarzutu sformułowanego w pkt III uzasadnienia skargi, dotyczącego aktualizacji operatu uzdrowiskowego, organ wskazał, że pomimo upływu terminu na przygotowanie aktualizacji dokument ten na dzień sporządzenia niniejszego pisma nie ma charakteru ostatecznego. Aktualizacja operatu funkcjonuje obecnie wyłącznie w postaci projektu, który może jeszcze podlegać dalszym zmianom. Dokument ten nie wyraża jeszcze ostatecznego stanowiska organu na zewnątrz.

Organ wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że projekty dokumentów, materiały robocze lub dokumenty wewnętrzne, które nie wyrażają jeszcze stanowiska organu, nie stanowią informacji publicznej. Stanowisko to zostało wielokrotnie potwierdzone w orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny (np. w orzeczeniu z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. I OSK 707/10, z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 666/12), w których wskazano, że dokumenty o charakterze roboczym służą jedynie przygotowaniu rozstrzygnięcia i nie stanowią jeszcze przejawu działalności organu na zewnątrz. Sens tej kategorii jest funkcjonalny -administracja musi mieć przestrzeń do swobodnej, niejawnej wymiany poglądów przed podjęciem decyzji. Ujawnieniu podlega zatem rezultat, a nie każdy etap dochodzenia do niego.

W konsekwencji projekt aktualizacji operatu uzdrowiskowego, który nie został jeszcze ostatecznie przyjęty i może podlegać dalszym modyfikacjom, należy traktować jako dokument roboczy. Tym samym na obecnym etapie nie stanowi on informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W zakresie zarzutu sformułowanego w pkt III uzasadnienia skargi a dotyczącego raportów dobowych organ wyjaśnił, że § 3 ust. 2 lit. c. powołanej przez Skarżącego umowy dotyczy zakresu pełnienia usługi "dozoru geologicznego". Zgodnie z tym postanowieniem umownym dozór geologiczny (pełniony przez M. sp. z o.o.) zobowiązany jest do przekazywania nadzorowi geologicznemu wszelkich informacji z bieżącego postępu prac, w tym raportów dobowych. Nadzór geologiczny - akurat w przypadku tej umowy - również sprawowany jest przez M. sp. z o.o., co powoduje, że akurat w przypadku tej umowy zapis o przekazywaniu raportów dobowych nie ma realnego zastosowania.

Postanowienie § 3 ust. 2 lit. c. w żaden sposób nie uzależnia wypłaty wynagrodzenia od przekazania raportów dobowych Zamawiającemu, a jedynie określa zasady sprawowania funkcji dozoru w odniesieniu do funkcji nadzoru geologicznego. Warunki płatności określa § 4 i są one realizowane zgodnie z harmonogramem rzeczowo-finansowym uzgodnionym z NFOŚiGW na podstawie protokołów z częściowego odbioru prac zgodnie z postępem realizacji inwestycji. Tym samym zarzut Skarżącego, z którego wynika, że raporty dobowe miały być dokumentem uzasadniającym płatność, czyli dokumentem będącym podstawą poniesienia wydatków publicznych, jest całkowicie sprzeczny z treścią umowy i jako taki jest niezasadny.

Pismem z dnia 1 kwietnia 2026 r. Skarżący złożył replikę na odpowiedź na skargę oraz rozszerzenie skargi.

Skarżący podtrzymał w całości skargę na bezczynność oraz zawarte w niej wnioski merytoryczne i dowodowe. Działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 132 p.p.s.a., Skarżący rozszerzył zakres zaskarżonej bezczynności o brak udostępnienia dokumentacji finansowej (faktur i potwierdzeń przelewów), których istnienie wynika z terminów rozliczeń etapowych zawartych w umowie RKS.651.1.2023 oraz z faktu wypłaty wynagrodzenia za pompowań otworu [...] (umowa [...]).

Skarżący wniósł dodatkowo o: 1.Zobowiązanie organu do udostępnienia zaktualizowanego Operatu Uzdrowiskowego, którego posiadanie Organ wprost przyznał w odpowiedzi na skargę, a który bezprawnie klasyfikuje jako "projekt".

1. 2. Zobowiązanie organu do udostępnienia pełnej dokumentacji finansowej (faktur i wyciągów bankowych) za lata 2023-2024, której istnienie wynika z terminów płatności etapowych zawartych w umowach.
2. 3. Stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ze względu na procesową recydywę organu w zakresie ignorowania ocen prawnych tut. Sądu zawartych w wyroku z dnia 11 grudnia 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wr 1108/25.
3. 4. Dokonywanie wszelkich doręczeń w niniejszej sprawie Skarżącemu wyłącznie za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej (e-Doręczenia lub ePUAP), na podstawie art. 65 § 1 i 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wskazał, że:

1. I. Procesowa recydywa organu i celowa dezinformacja (Operat Uzdrowiskowy)

Organ w odpowiedzi na skargę twierdzi, że aktualizacja Operatu Uzdrowiskowego (umowa [...]) nie stanowi informacji publicznej, gdyż funkcjonuje wyłącznie w postaci "projektu". Skarżący wskazał, że tut. Sąd w wyroku z dnia 11 grudnia 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wr 1108/25 rozstrzygnął już identyczny spór dotyczący tego samego dokumentu (jego poprzedniej wersji). Sąd stwierdził wówczas jednoznacznie: "Nie ma podstaw, by odwoływać się do konstrukcji dokumentu wewnętrznego, gdyż przedmiotem wniosku nie były tu dokumenty wytworzone przez organ (...) ale dokumenty (informacje) pochodzące od podmiotu zewnętrznego". Organ, stosując tę samą, prawomocnie zakwestionowaną argumentację wobec zaktualizowanej wersji Operatu, dopuszcza się świadomej obstrukcji procesowej. Wykorzystywanie subiektywnej etykiety "projektu" dla opracowania eksperckiego, za które gmina zobowiązała się zapłacić wynagrodzenie etapowe (4.000 zł netto- § 4 pkt le umowy [...]), jest wyłącznie próbą wyłączenia strategicznych danych gminy spod kontroli radnego.

II. Logiczna sprzeczność w rozliczeniu umowy [...]

Organ oświadczył: "W 2023 roku nie powstały żadne dokumenty związane z rozliczeniem wyceny geologicznej". Skarżący wykazał, że jest to teza kłamliwa i sprzeczna z zapisami umowy:

1. 1. Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 1 umowy, termin na wycenę wynosił 14 dni od daty podpisania umowy (4 sierpnia 2023 r.),
2. 2. Twierdzenie, że przez dwa lata nie powstały żadne dokumenty rozliczeniowe, oznacza albo rażące naruszenie dyscypliny finansów publicznych przez organ, albo - co bardziej prawdopodobne - świadome zatajenie faktur z 2023 r. przed Sądem.
3. 3. Zatajenie faktur i przelewów za lata 2023 i 2024 służy wyłącznie uwiarygodnieniu nieprawdziwych twierdzeń - że "dokumentacja nie jest zakończona". Rozszerzenie skargi o te dokumenty finansowe jest zatem konieczne dla pełnej kontroli wydatkowania środków.
4. III. Odpowiedź pozorna w zakresie faktur i przelewów ([...])

Organ twierdzi, że nie musiał udostępniać faktury nr [...]/[...]/[...] {pompowanie [...]), ponieważ "skarżący je ma" z innego wniosku. Skarżący podniósł, że:

1. 1. Punkt 3 obecnego wniosku dotyczył nie tylko faktur, ale również potwierdzeń zapłaty (wyciągów bankowych).
2. 2. Organ w obecnym postępowaniu udostępnił jedynie 3 wyciągi z 2025 r., całkowicie zatajając potwierdzenie przelewu za fakturę [...]/[...]/[...] z roku 2024 (kwota 44 699,25 zł brutto). Udzielenie odpowiedzi rażąco niepełnej przy jednoczesnym zapewnieniu o realizacji całości wniosku jest formą odpowiedzi pozornej, co stanowi o rażącej bezczynności i uzasadnia nałożenie grzywny.
3. IV. Bezzasadność argumentacji dot. Raportów Dobowych

Teza organu, że zapisy o raportach dobowych nie mają "realnego zastosowania", ponieważ nadzór i dozór pełniła ta sama firma, jest prawnie absurdalna. Skoro gmina płaci za tę usługę, raporty te są faktograficznym produktem pracy, za który wydatkowano mienie publiczne. Organ rozlicza te wydatki jako "koszty kwalifikowane" przed NFOŚiGW (faktura [...]/[...]/[...]), a Fundusz nie refunduje "wewnętrznych ustaleń", lecz konkretne, odebrane produkty.

V. Podsumowanie

Postawa Burmistrza - polegająca na arbitralnej selekcji dokumentacji finansowej, ignorowaniu wyroków Sądu i udzielaniu odpowiedzi sprzecznych z faktami księgowymi - wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa. Tylko merytoryczny nakaz wydania dokumentacji (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) oraz dotkliwa grzywna są w stanie przywrócić stan zgodny z Konstytucją RP. (k: 37 – 38 akt sprawy sądowej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje

Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie.

Niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jeden. Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności organu w zakresie odpowiedzi na pytanie nr 2 oraz pytanie nr 3 zawarte we wniosku Skarżącego z dnia 17 grudnia 2025 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa u.d.i.p. Na gruncie tej ustawy przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a. Jeżeli jednak organ nie jest w posiadaniu żądanej informacji lub żądanie dotyczy informacji, która nie stanowi informacji publicznej, organ informuję o powyższym wnioskodawcę zwykłym pismem w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. z zastrzeżeniem ust. 2 (zgodnie z którym jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku) i art. 15 ust. 2.

Tylko w taki sposób organ może uwolnić się od zarzutu bezczynności. Dodać przy tym należy, iż istotne jest przy ocenie czy organ dopuścił się bezczynności czy informacja publiczna została udostępniona w pełni tj. czy wniosek został rozpoznawany w całości, gdyż udzielenie jakiejkolwiek odpowiedzi, uwalania organu od zarzutu bezczynności.

Dla oceny, czy organ dopuścił się bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) oraz pełnym zakresie.

Odnośnie spełnienia przesłanki podmiotowej należy zauważyć, że Burmistrz Gminy Trzebnica niewątpliwie należy do podmiotów, na których ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.

Analizując wniosek Skarżącego z punktu widzenia przedmiotowego należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób, innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28).

Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. "Sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest szeroko rozumiana działalność organów władzy, zarówno ta wynikająca wprost z przepisów prawa, jak również ta, którą organy podejmują z własnej inicjatywy, pod warunkiem, że służy ona i jest podejmowana w interesie społecznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności.

Nie oznacza to jednak, że każda informacja utrwalona w formie dokumentu odnosząca się do tej kwestii, znajdująca się w dyspozycji organu może być kwalifikowana jako informacja publiczna. Jak bowiem wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r. (sygn. akt P 25/12) z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania końcowej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Nie są one wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.

Również w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie ma zatem wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (por. wyrok NSA z 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13); korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (por. wyrok NSA z 14 września 2012 r., I OSK 1203/12; wyrok NSA z 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13; wyrok NSA z 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z 18 września 2014 r., I OSK 3073/13, 15 lipca 2021 r., III OSK 3335/21).

W orzecznictwie i piśmiennictwie podnosi się ponadto, że dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, E. Jarzęcka -Siwik, Dostęp do informacji publicznej, Kontrola Państwowa nr 1 rok 2002. s. 29).

Założeniem u.d.i.p. było zapewnienie w drodze dostępu do informacji publicznej społecznej kontroli nad działalnością m.in. organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14). Prawo do informacji publicznej to jednak prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów. I o ile u.d.i.p. daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Oznacza to, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu, np. dokumenty wewnętrzne (por. wyroki NSA z: 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10, 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11, 29 lutego 2012 r., I OSK 2196/11, 25 marca 2014 r., I OSK 2320/130, 13 czerwca 2014 r., I OSK 2914/19).

Zatem dokumenty służące jedynie wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk co do sposobu załatwienia sprawy, nie są wyrazem stanowiska organu, a zatem nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2024 r., III OSK 1867/23).

Przy czym należy zaznaczyć, iż kwalifikacji określonego dokumentu jako dokumentu wewnętrznego dokonywać należy z dużą ostrożnością, aby w sposób nieuprawniony nie ograniczać zagwarantowanego konstytucyjnie i ustawowo prawa dostępu do informacji publicznej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że za informację publiczną uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio.

Tym samym każdy dokument służący realizacji zadań publicznych przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej podlega udostępnieniu na zasadach przewidzianych UoDIP (wyrok NSA z 14 VI 2012 r., I OSK 638/12 – publ. CBOSA).

Zasadniczo więc, informacje dotyczące umów zawartych przez podmiot publiczny (tu: gminę) oraz informacje wytworzone w ramach wykonania takich umów kwalifikować należy jako informację publiczną, tym bardziej, że z reguły wiążą się one z gospodarowaniem majątkiem publicznym.

Powyższe uwagi mają zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości działania organu w przedmiocie pytania nr 2 wniosku złożonego przez Skarżącego w dniu 17 grudnia 2025 r. W tym zakresie bowiem powołano się na instytucję "dokumentu wewnętrznego".

Odnośnie do zawartego we wniosku pytania nr 2 organ poinformował, że "na dzień sporządzenia niniejszej odpowiedzi realizacja umowy nie została zakończona, a wszystkie dotychczas wytworzone materiały dotyczą technicznych, wewnętrznych, szczegółowych ustaleń w zakresie współpracy między stronami umowy (przy czym jedną z nich jest podmiot prywatny), a zatem nie są one informacją publiczną (por. wyrok NSA z 14.09.2012 r., I OSK1203/12, LEX nr 1242950; tak samo: wyrok NSA z 2902/24, LEX nr 3856687)".

Wskazanego stanowiska organu nie można uznać za prawidłowe. Skarżący w punkcie 2 wniosku wnosił bowiem o udostępnienie materiałów, które zostały wytworzone przez firmę M. na zlecenie Gminy w związku z zawartą umową. Nie było podstaw, by odwoływać się w takim wypadku do konstrukcji "dokumentu wewnętrznego", gdyż przedmiotem wniosku nie były tu dokumenty wytworzone przez organ (w ramach jego wewnętrznej struktury i nieskierowane na zewnątrz) ale dokumenty (informacje) pochodzące od podmiotu zewnętrznego. Nie miało przy tym znaczenia, że realizacja umowy pomiędzy gminą a wskazaną spółką nie została zakończona.

W konsekwencji nie można było zaakceptować stanowiska organu w zakresie charakteru informacji zażądanych przez Skarżącego w pkt 2 wniosku. Tak więc w przypadku posiadania wnioskowanych dokumentów organ zobligowany był do rozpatrzenia wniosku pod kątem możliwości udostepnienia takich informacji przy uwzględnieniu wymagań wynikających z przepisów u.d.i.p.

Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok NSA z 11 marca 2015 r., I OSK 934/14).

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez skarżącego w dniu 17 grudnia 2025 r. Organ miał 14 dni na udostępnienie informacji, względnie na zawiadomienie o powodach opóźnienia i określenie – nie dłuższego jak 2 miesiące - terminu udostępnienia informacji. Takie terminy rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wyznaczają przepisy z art. 13 u.d.i.p..

Jak wynika z nadesłanych akt, burmistrz w wyznaczonym na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. terminie poinformował Skarżącego, że rozpatrzenie wniosku Skarżącego i przygotowanie żądanych w nim informacji nastąpi w terminie w terminie do dnia 17 lutego 2026 r. Z przyczyn jednak wyżej opisanych takie stanowisko należało uznać za nieuzasadnione, co w skutkach prawnych równoznaczne jest z wystąpieniem bezczynności.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności (pkt I sentencji wyroku).

Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał burmistrza do rozpatrzenia wniosku Skarżącego w zakresie punktu 2 w terminie 14 dni, gdyż taki termin wynika zasadniczo z przepisów u.d.i.p. tak więc należy go uznać za wystarczający (pkt II sentencji wyroku).

Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

"Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynny będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym.

Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 marca 2017 r., I OSK 1925/16).

W ocenie Sądu okoliczności stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. Należy zwrócić uwagę, że reakcja (odpowiedź) organu na wniosek nastąpiła w wyznaczonym terminie. Bezczynność wynikała w tym przypadku wyłącznie z błędnej oceny wniosku w zakresie pytania nr 2. Tego rodzaju okoliczność nie wskazuje na wystąpienie po stronie organu złej woli, czy celowej obstrukcji postępowania.

Z tych samych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono również o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie, obejmującym żądanie wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że sam fakt bezczynności nie stanowi dostatecznej przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. Gdyby bowiem taki był zamiar ustawodawcy, wówczas przepis miałby treść odmienną, obligującą wprost sąd do wymierzenia takiej grzywny, a nie jedynie przewidującą taką możliwość. Przewidziane w ustawie fakultatywne jedynie działanie sądu - bez sprecyzowania przesłanek wymierzenia grzywny - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka zależy od oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne danej sprawy.

W przedmiotowej sprawie te same względy, jakie legły u podstaw oceny, że stwierdzenie bezczynności organu nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przemawiały za uznaniem, iż brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącego o wymierzenie organowi grzywny.

Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na zasadzie art. 151 p.p.s.a., albowiem informacje udzielone przez organ w zakresie zawartego w punkcie 3 wniosku stanowiły prawidłową realizację obowiązków organu wynikających z przepisów u.d.i.p. W odpowiedzi na pytanie z punktu 3 dotyczącego kopii faktur VAT oraz rachunków wystawionych przez firmę M. wraz z ich opisami merytorycznymi oraz potwierdzeniami zapłaty przekazano Skarżącemu żądaną informację.

O należnych Skarżącemu kosztach postępowania, w postaci uiszczonego przez Skarżącego wpisu od skargi w wysokości 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt IV wyroku).