Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 16 lipca 2026 r., sygn. akt IV SAB/Wr 213/26

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi A. N. jest bezczynność T. Sp. z o.o. z/s w Ś. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 18 sierpnia 2025 r.

Jak wynikało z akt sprawy pismem z dnia 18 sierpnia 2025 r. skarżąca, działając w trybie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.), wystąpiła do T. Sp. z o.o. z/s w Ś. o udostępnienie następujących informacji: 1. wszystkich decyzji o warunkach zabudowy, pozwoleń na budowę, zgłoszeń oraz zmian tych decyzji;

1. 2. Aktualnego projektu budowlanego wraz z zatwierdzonymi zmianami, projektu wykonawczego oraz w części już opracowanej, projektu powykonawczego;
2. 3. Umowy głównej oraz wszystkich aneksów zawartych między organem a wykonawcą (M. S.A.), wraz z obowiązującymi harmonogramami rzeczowo-finansowymi;
3. 4. Skanów wszystkich zapisów dziennika budowy od daty rozpoczęcia robót.
4. 5. Raportów i protokołów nadzoru inwestorskiego, wpisów kierownika budowy, protokołów narad koordynacyjnych, przeglądów okresowych oraz odbiorów częściowych.
5. 6. Dokumentacji fotograficznej, w tym: 6.1. Inwentaryzacji fotograficznej sprzed rozpoczęcia robót budynków, lokali i części wspólnych położonych w strefie oddziaływania inwestycji (zasięgu robót ziemnych i potencjalnych drgań), w szczególności budynku przy "ul. [...]"., [...].[...]. Miesięcznych raportów zdjęciowych z budowy. Prosiła o przekazanie oryginalnych plików JPG lub PGN z metadanymi EXIF.
6. 7. Aktualnego zestawienia zgłoszonych wad i usterek wraz ze statusem ich realizacji oraz planowanymi terminami napraw ze szczególnym wyszczególnieniem ustaleń, co do przyczyn naruszeń budynku przy "ul.[...]" (mechanizmów powstania rys i pęknięć), informacji, jakie czynności sprawdzające wykonano (w tym badania stanu fundamentów), oraz wniosków i zaleceń.
7. 8. Obowiązujących procedur przyjmowania i rozpatrywania zgłoszeń szkód w trakcie inwestycji i po jej zakończeniu, z podziałem odpowiedzialności na organ i wykonawcę M. S.A.
8. 9. Analiz oddziaływania planowanej inwestycji na budynek przy "ul. [...]" oraz inne sąsiednie budynki i nieruchomości przylegające do terenu inwestycji, w tym: 9.1. Analiz nasłonecznienia i przesłaniania; 9.2. Analiz napowietrzania i oddziaływania mikroklimatycznego; 9.3. Ekspertyz technicznych dotyczących wpływu robót budowalnych na konstrukcję budynków sąsiednich; 9.4. Informacji o konieczności uzyskania zgód właścicieli nieruchomości sąsiednich lub ich części wspólnych; 9.5. Opinii dotyczących zachowania odpowiednich odległości od granic działek i istniejących okien pomieszczeń mieszkalnych;
9. 10. Informacji dotyczących wpływu inwestycji na dostęp do podwórza, części wspólnych, drogi dojazdowej, infrastruktury technicznej oraz ewentualnych zmian w sposobie ich użytkowania;
10. 11. Inwentaryzacji zieleni przeprowadzonej przed rozpoczęciem robót budowalnych oraz decyzji dotyczących usunięcia drzew i krzewów z terenu inwestycji.
11. 12. Informacji dotyczących przewidywanego wpływu inwestycji na lokalny mikroklimat, w tym efekt nagrzewnia sąsiednich budynków oraz zmniejszenia powierzchni biologicznie czynnej;
12. 13. Dokumentacji geodezyjnej potwierdzającej przebieg granic działki inwestycyjnej oraz zgodności lokalizacji nowego budynku z przepisami dotyczącymi minimalnych odległości od granic działek i sąsiednich budynków, w tym w szczególności z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;
13. 14. Informacji, czy w związku z planowaną inwestycją prowadzoną przez organ przy ul. przy "ul. [...]" przeprowadzono konsultacje społeczne z mieszkańcami sąsiednich budynków, a jeżeli nie, na jakiej podstawie prawnej odstąpiono od ich przeprowadzenia;
14. 15. Informacji, czy teren inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy wraz z udostępnieniem stosownych zapisów planistycznych.

W treści pisma strona wskazała, że domaga się udostępnienia informacji w zakresie nieobjętym ochroną wynikającą z tajemnicy przedsiębiorcy lub innych ustaw oraz wskazania podstawy prawnej wyłączenia informacji, informacji o kosztach jeśli byłby należne, przekazania informacji na podany adres email lub ePUAP. Wskazała też na pożądany format dokumentów.

Pismem z dnia 1 września 2025 r. organ, działając na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., poinformował stronę, że odpowiedzi na wniosek udzieli w terminie 14 dni, czyli najpóźniej do 15 września 2025 r., co wynika z obszerności żądanych informacji.

Pismem z dnia 15 września 2025 r. organ wskazał, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p., ich udostępnienie wymaga podjęcia określonych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych. Wobec tego wezwał skarżącą do wykazania w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma, w jaki sposób uzyskanie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, zastrzegając rygor wydania decyzji odmownej.

W odrębnym piśmie z tej samej daty organ wskazał także, że w domenie publicznej znajduje się wiele informacji, o jakich udostępnienie wnosi skarżąca. m.in.: pełna dokumentacja techniczna dotycząca budynku przy "ul. [...]" [...]-[...]; projekt budowlany techniczny, zawierający opis posadowienia budynku oraz rozwiązania konstrukcyjne i stwierdzone na działce warunki geologiczne; pełna Specyfikacja Istotnych Warunków Zamówienia, zawierająca m.in. niezamienialny projekt pełnej umowy z Generalnym Wykonawcą (w tym warunki prowadzenia inwestycji oraz odpowiedzialność za stwierdzone szkody); uchwałę Rady Miejskiej w Świdnicy z dnia 25 listopada 2011 r. w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś. "[...]" – podając adresy strony i lokalizację dokumentów.

Oba pisma doręczono skarżącej w dniu 19 września 2025 r.

W dniu 4 marca 2026 r. organ wydał decyzję odmawiającą udostępnienia żądanych informacji w zakresie objętym wnioskiem wobec braku wykazania okoliczności opisanych w art. 3 ust. 1 u.d.i.p.

Uprzednio w dniu 19 lutego 2026 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu w zakresie w rozpoznania jej wniosku z dnia 18 sierpnia 2025 r. uzupełnionego pismem z dnia 2 października 2025 r. Zarzucała naruszenie art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, poprzez zaniechanie udostępnienia na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, skutkujące nieuzasadnionym ograniczeniem prawa do informacji; art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niewykonanie obowiązku udostępnienia informacji na wniosek; art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez niezrealizowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w ustawowym terminie, a także poprzez brak przewidzianej reakcji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (udostępnienie informacji, powiadomienie o przedłużeniu terminu albo wydanie decyzji w razie odmowy).

Wnioskowała o stwierdzenie bezczynności organu; zobowiązanie do jego rozpoznania, ewentualnie wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z uporczywą bezczynnością; zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu strona opisała okoliczności faktyczne sprawy, nadto wyjaśniała, że w dniu 2 października 2025 r. udzieliła organowi odpowiedzi na pismo z dnia 15 września 2025 r. wskazując, że podtrzymuje swój wniosek z dnia 18 sierpnia 2025 r. Powołując się na art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wywodziła, że wydłużony przez organ termin na odpowiedź nie może przekraczać 2 miesięcy. Pomimo upływu tego terminu organ nie udzielił jej odpowiedzi ani nie wydał decyzji. Długotrwałe zaniechanie organu w połączeniu z charakterem sprawy – transparentnością inwestycji realizowanej ze środków publicznych ma szczególnie dotkliwy charakter i winno być ocenione jako rażące naruszenie prawa.

Do skargi strona załączyła pismo z dnia 2 października 2025 r. stanowiące odpowiedź na pismo organu datowane na dzień 15 września 2025 r., wzywające do wykazania okoliczności opisanych w art. 3 ust. 1 u.d.i.p. W piśmie tym wskazując na charakter inwestycji finansowanych ze środków publicznych, szerokiego kręgu osób korzystających z tych budynków oraz na skutki inwestycji w postaci uszkodzeń w wyniku jej oddziaływania stwierdzała, że ma szczególnie istotny interes publiczny w pozyskaniu wnioskowanych informacji. Domaganie się tych danych stanowi element kontroli obywatelskiej nad wykorzystaniem środków publicznych oraz zgodnością sposobu prowadzenia inwestycji z interesem lokalnej społeczności. W rezultacie strona podtrzymała swój wniosek z dnia 18 sierpnia 2025 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p. wobec czego wezwał stronę do wykazania, że szczególnie istotnego interesu publicznego w ich uzyskaniu, jednocześnie w kolejnym piśmie wskazał na linki do szeregu żądanych dokumentów. Wyznaczony skarżącej termin na wykazanie przesłanek z art. 3 ust. 1 p.p.s.a. upłynął bezskutecznie z dniem 3 października 2025r. Zaznaczał, że załączone do skargi pismo z dnia 2 października 2025 r. zostało skierowane do innego podmiotu – Ś. Sp. z o.o. i organ nie otrzymał odpowiedzi strony. W dniu 4 marca 2026 r. organ wydał w sprawie decyzję, zatem nie pozostawał bezczynny. Niezależnie od tego żądanie wymierzenia grzywny uznał za całkowicie bezzasadne i wnioskował o jego oddalenie.

W dniu 2 czerwca 2026 r. skarżąca złożyła pismo procesowe stwierdzając, że pomimo czynności organu po wniesieniu skargi jej wniosek z dnia 18 sierpnia 2025 r. nadal nie został załatwiony w sposób kompletny i formalnie prawidłowy, w szczególności wobec braku udostępnienia dziennika budowy oraz braku decyzji odmownej. Skarżąca podtrzymywała skargę w całości. Wskazywała, że decyzja organu została uchylona w trybie odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu orzeczeniem z dnia 30 marca 2026 r. o podanym w piśmie numerze. Pomimo późniejszych odpowiedzi organu z maja 2026 r. nadal nie załatwiono jej wniosku w sposób kompletny, punktowy i formalnie prawidłowy.

Ponownie formułując wnioski strona poza stwierdzeniem bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wymierzeniem grzywny i zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania domagała się zobowiązania organu do załatwienia jej wniosku w zakresie dotychczas nierozpoznanym, w szczególności poprzez udostępnienie informacji publicznej albo – w zakresie ewentualnej odmowy – wydanie decyzji administracyjnej. Nadto wnosiła o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości uznanej przez Sąd odpowiednio do skali, czasu trwania i skutków bezczynności.

W uzasadnieniu żądań strona przedstawiła chronologię wydarzeń akcentując zwłokę organu, w dacie składania pisma minęło 288 dni i nadal brak prawidłowego załatwienia sprawy. Wyjaśniała, że nie otrzymała żadnej informacji, że jej pismo z dnia 2 października 2025 r. zostało skierowane do niewłaściwego organu, z perspektywy strony wezwanie organu z dnia 15 września 2025 r. nie zostało zignorowane. Niezależnie od tego wywodziła, że znaczna część jej wniosku dotyczyła informacji prostych, które winny zostać jej udostępnione. Strona przedstawiła opis czynności jakie miały miejsc w tej sprawie, wyliczając w odniesieniu do każdej z nich czas jaki upłynął od złożenia wniosku o informację publiczną.

Dalej wyjaśniała, że dopiero po wniesieniu skargi, wydaniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (SKO) oraz wezwaniu strony z dnia 28 kwietnia 2026 r. organ przesłał dwie częściowe odpowiedzi na jej wniosek – pisma z dnia 8 i 22 maja 2026 r. W pismach tych nie wskazano jednak, jakie punkty wniosku organ uważa na załatwione, jakich dokumentów nie posiada, a w jakim zakresie odmawia odpowiedzi i na jakiej podstawie prawnej. Odpowiedź z dnia 8 maja 2026 r. obejmowała jedynie część informacji dotyczących pozwolenia na budowę, dokumentacji technicznej, umowy z wykonawcą, aneksów, harmonogramów, linków do dokumentacji fotograficznej oraz informacji o ubezpieczycielu wykonawcy. Pismo z dnia 22 maja 2026 r. obejmowało protokoły Rad Budowy/narad budowy, co nie jest równoznaczne z udostępnieniem dziennika budowy. Nie wskazano także, czy ww. pisma kończą postępowanie w sprawie wniosku strony, co uniemożliwia ustalenie, jakie punkty organ uważa za załatwione, a w jakim zakresie odmawia udostępnienia tych dokumentów lub twierdzi, że ich nie posiada.

W opinii skarżącej organ nadal nie udostępnił następujących danych wniosku: pkt 4 - skanów wszystkich wpisów do dziennika budowy; pkt 5 – raportów i protokołów nadzoru inwestorskiego, wpisów kierownika budowy, protokołów przeglądów i odbiorów częściowych; pkt 6.1. – jednoznacznej inwentaryzacji fotograficznej sprzed rozpoczęcia robót budynków, lokali i części wspólnych w strefie oddziaływania inwestycji; 6.2. – miesięcznych raportów zdjęciowych z budowy, organ wskazał, że nie posiada raportów zdjęciowych, jednak nie załatwia to pkt 6.1 – inwentaryzacji zerowej ponieważ są to dwie różne kategorie dokumentów; pkt 7 – aktualnego zestawienia zgłoszonych wad i usterek wraz ze statusem, terminem napraw, czynnościami sprawdzającymi, wnioskami i zaleceniami, pkt 8 – dokumentów dotyczących procedur zgłaszania i rozpatrywania szkód oraz odpowiedzialności inwestora, wykonawcy i ubezpieczyciela; pkt 9, w szczególności pkt 9.3. – ekspertyz technicznych dotyczących wpływu robót na konstrukcje budynków sąsiednich oraz analiz oddziaływania inwestycji na budynek przy "ul.[...]"; pkt 10 – dokumentów dotyczących wpływu inwestycji na podwórze, części wspólne drogę dojazdową i infrastrukturę techniczną; pkt 13 – dokumentacji geodezyjnej potwierdzającej przebieg granic działki i zgodność lokalizacji z przepisami o minimalnych odległościach.

W piśmie skarżąca przedstawiła własne stanowisko dotyczące znaczenia żądanych dokumentów zaznaczając, że brak terminowego ich udostępnienia uniemożliwił bieżącą weryfikację sprawy i wymagał korzystania z odrębnych środków ochrony. Wniosek złożono, gdy inwestycja była w toku i żądane dokumenty miały wówczas szczególne znaczenie, zwłaszcza w zakresie oddziaływania na budynki sąsiednie. Bezczynność organu pozbawiła stronę możliwości działania z uwagi na postęp inwestycji, ma to szczególne znaczenie w zakresie braku udostępnienia dziennika budowy, którego istnienie potwierdzają pozostałe dokumenty w sprawie.

Do pisma strona załączyła kopie decyzji organu z dnia 4 marca 2026 r., decyzji SKO z dnia 30 marca 2026 r. oraz pismo skarżącej z dnia 28 kwietnia 2026 r. wzywające do rozpoznania jej wniosku z dnia 18 sierpnia 2026 r. i wzmiankowanych pism organu z dnia 6 maja 2026 r. i 22 maja 2026 r. Nadto zestawienie fotograficzne obrazujące postęp inwestycji pomiędzy okresem złożenia pierwszego wniosku o informację publiczną a stanem aktualnym, pismo z dnia 4 maja 2026 r. stanowiące pilne zawiadomienie o podejrzeniu nieprawidłowości w procesie budowlanym, pismo stanowiące pilne zawiadomienie, wniosek o podjęcie czynności konserwatorskich, czynności kontrolne i oględziny przed zakryciem strefy styku.

W piśmie z dnia 6 maja 2026 r. (data otrzymania przez stronę – 8 maja 2026r.) organ wskazał, że nie posiada decyzji o warunkach zabudowy - uzyskano prawomocne pozwolenie na budowę zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Ś. (wypis i wyrys udostępniono stronie). Dalej organ wskazał, że uzyskał pozwolenie na budowę w wyniku złożenia wszelkich wymaganych prawem dokumentów, zgód stron i instytucji oraz projektów i analiz. Nie przeprowadzono konsultacji społecznych – uzyskano zgody właścicieli sąsiadujących nieruchomości w zakresie wymaganym prawem. W uzupełnieniu organ przekazał udostępnił stronie dokumenty opisane już w piśmie z dnia 15 września 2025 r. zaznaczając, że Inwestor nie posiada obecnie projektu powykonawczego (w jakikolwiek części).

Odnosząc się do zapytań ujętych w pkt 6.1 i 6.2 wniosku organ wskazał, że za inwentaryzację nieruchomości odpowiedzialny był Generalny Wykonawca – firma M. S.A. oraz że we współpracy z zarządcą nieruchomości firmą Z. – 26 września 2025 r. skarżącej udostępniono zgromadzoną przez te podmioty dokumentację fotograficzną. W piśmie wskazano na ww. dokumentację podając linki do tej dokumentacji. Wskazano także na dokumentację właścicieli mieszkania nr [...] wyjaśniając, że dostępna jest dokumentacja fotograficzna ujawniana na bieżąco w raportach/protokołach wymienionych w korespondencji do uznania szkód w mieszkaniu nr [...] pomiędzy stroną, wskazaną osobą fizyczną, firmą M. i ubezpieczycielem. Zdjęcia nieruchomości z różnych okresów budowy posiada także administrator D. Organ nie posiada miesięcznych raportów zdjęciowych z budowy.

W kwestii likwidacji szkód, które mogły powstać w trakcie realizacji inwestycji przez firmę M. organ wskazał, że po raz kolejny informuje stronę, że zgodnie z umową z dnia 29 października 2024 r. z Generalnym Wykonawcą – firmą M. S.A. to wykonawca ponosi odpowiedzialność za szkody powstałe w trakcie realizacji robót również wobec osób trzecich oraz w wyniku nieterminowego ich naprawienia. Poinformował, że wszelkie roszczenia związane ze szkodami, które mogły powstać w wyniku prowadzenia inwestycji na sąsiadującej z "Państwa budynkiem działce" należy kierować do ubezpieczyciela Generalnego Wykonawcy z zakresu odpowiedzialności za szkody wyrządzone podczas prowadzenia prac budowlanych – firmy U. S.A. Organ podał adres ubezpieczyciela i nr polisy.

Dalej wskazał, że w związku ze stanowiskiem Generalnego Wykonawcy zanim podejmie dalsze decyzje, co do likwidacji domniemanych szkód konieczne jest zgłoszenie szkody ubezpieczycielowi, zakres, sposób i termin możliwych napraw zostanie ustalony z poszkodowanymi indywidualnie, po rozpatrzeniu przez ubezpieczyciela. Organ informował, że jedynymi podmiotem ponoszącym odpowiedzialność za szkody powstałe w trakcie realizacji robót jest Generalny Wykonawca – firma M. S.A. Wg. Wiedzy organu, na obecnym etapie inwestycji, jedyną oficjalnie zgłoszoną ubezpieczycielowi szkodą, która mogła powstać w wyniku prowadzenia prac budowlanych, jest sprawa opisanej w piśmie osoby fizycznej, dot. zarysowań w lokalu nr [...]. Sprawa jest w toku. Obecnie trwają jednak ustalenia z administratorem (w imieniu Wspólnoty), Generalnym Wykonawcą, ubezpieczycielem i organem w celu wypracowania najdogodniejszego sposobu likwidacji zgłaszanych szkód.

Natomiast w piśmie z dnia 22 maja 2026 r. organ przekazał stronie "porcje dokumentów" w postaci protokołów z Rad Budowy od momentu rozpoczęcia inwestycji.

Przesłane organowi pismo skarżącej z dnia 2 czerwca 2026 r. wraz z opisanymi załącznikami pozostało bez reakcji organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje

Na wstępie odnotowania wymaga, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Wówczas przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Rozpoznając przedstawiony Sądowi spór trzeba wskazać, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy ustawowo zobowiązany organ nie podejmie prawem przewidzianych działań we właściwej formie i terminie. Stan bezczynności oznacza zatem sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Względnie też, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 139/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

W pojęciu bezczynności mieści się także sytuacja, w której co prawda organ udziela wnioskodawcy informacji w zakreślonym prawem terminie, ale jej treść nie realizuje żądania w całości lub w części, jest nieprecyzyjna, błędna, niepełna. Przypomnieć bowiem trzeba, że sama czynność udostępnienia informacji publicznej nie podlega kontroli sądowej, drogą oceny legalności podjętych przez organ działań jest wyłącznie skarga na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie. Zgodnie z wypowiadanymi tam tezami skargę na bezczynność podmiotu zobowiązanego można wnieść również wtedy, gdy wnioskujący o dostęp do informacji uważa – wbrew stanowisku podmiotu zobowiązanego, że żądana przez niego informacja ma walor informacji publicznej. Jedynie bowiem w ramach rozpoznawanej przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu można zweryfikować stanowisko podmiotu zobowiązanego co do kwalifikacji żądanej informacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 czerwca 2020r. sygn. akt II SA/Kr 423/20, dostępny w CBOSA).

Przywołane uwagi nakreślają obszar jaki należy poddać analizie przy ocenie działania organu na tle zarzutu bezczynności. Obejmuje on ustalenie, czy istniało wynikające z przepisów prawa zobowiązanie adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wymaga to oceny, czy wskazany we wniosku podmiot jest ustawo zobowiązany podjęcia działań oraz czy treść wniosku odnosi się do informacji publicznej, wreszcie ustalenia, czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Przed przystąpieniem do oceny istnienia wskazanych przesłanek trzeba podkreślić, że w sprawach ze skarg na bezczynność Sąd bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi oraz w dacie orzekania. Skarga na bezczynność jest bowiem zasadna, jeżeli w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności. Stan bezczynności jest postrzegany jako brak załatwienia sprawy przez organ lub podjęcia innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego przed wniesieniem skargi. Natomiast, gdy sąd stwierdzi, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, lecz w dacie rozpoznania skargi przez Sąd organ wydał już stosowny akt lub podjął właściwą czynność wówczas umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony.

Odnosząc się zatem do oceny bezczynności w rozpoznawanej sprawie trzeba stwierdzić, że w istocie nie ma sporu, co do tego, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z załączonego do odpowiedzi na skargę wydruku z Krajowego Rejestru Sądowego Ś. Sp. z o.o. jest podmiotem z wyłącznym udziałem dwóch gmin. W tej sytuacji nie może być wątpliwości co do tego, że organ jest podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Stosownie do jego brzmienia obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Właściwie nie ma sporu co do charakteru spornych informacji jako informacji publicznych. Dla porządku jedynie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą.

Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne jest jedynie to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie można odmówić im przymiotu zadań publicznych. (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1558/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007r., sygn. akt IV SA/Po 652/07 - dostępne w CBOSA). Rozszerzenie tej definicji zawiera art. 6 u.d.i.p. zawierając katalog informacji, które należy kwalifikować jako informację publiczną, która co do zasady podlega udostępnieniu. Nie jest to katalog zamknięty, gdyż wszelkie informacje spełniające cechy wskazanej już definicji winny być traktowane jako informacja publiczna.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1, pkt 7 i pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1153, dalej: u.s.g.) do zadań gminy należy gospodarka nieruchomościami, sprawy gminnego budownictwa mieszkaniowego, utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że organ zajmuje się m.in.: realizacją projektów budowlanych związanych ze wznoszeniem budynków, robotami budowlanymi związanymi ze wznoszeniem budynków mieszkalnych i niemieszkalnych. Zgodnie z zaś z umową spółki z o.o. "[...]" – działa ona w szczególności na podstawie ustawy z dnia 26 października 1995 г: o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych, ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej, ustawy z dnia 9 czerwca 2016 roku - o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami, ustawy z dnia 16 grudnia 2016 roku - o zasadach zarządzania mieniem państwowym".

Przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1995 r. o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa (Dz.U. z 2025 r., poz. 1793) stanowi, że przedmiotem działania SIM, w tym SIM, której udziałowcem jest gmina, jest budowanie domów mieszkalnych i ich eksploatacja na zasadach najmu. Art. 24 ust. 3 ww. ustawy stanowi zaś, że ilekroć w ustawie jest mowa o społecznej inicjatywie mieszkaniowej - należy przez to rozumieć także towarzystwo budownictwa społecznego utworzone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 11, z 2022 r. poz. 807 i 2666 oraz z 2024 r. poz. 1762).

Z powyższego wynika, że przedmiotem działalności organu są również zadania z zakresu użyteczności publicznej, a więc zadania publiczne właściwe gminom, w tym w szczególności w zakresie gospodarki nieruchomościami, gminnego budownictwa mieszkaniowego. Inwestycja, o którą pyta skarżąca realizuje te zadania. Niewątpliwie zatem pytania dotyczące jej przebiegu stanowią informację publiczną.

W szczególności dotyczy to spornych na etapie postępowania sądowego zagadnień w zakresie żądania udostępnienia skanów wszystkich wpisów do dziennika budowy (pkt 4 wniosku); raportów i protokołów nadzoru inwestorskiego, wpisów kierownika budowy, protokołów przeglądów i odbiorów częściowych (pkt 5); inwentaryzacji fotograficznej sprzed rozpoczęcia robót budynków, lokali i części wspólnych w strefie oddziaływania inwestycji (pkt 6.1.); aktualnego zestawienia zgłoszonych wad i usterek wraz ze statusem, terminem napraw, czynnościami sprawdzającymi, wnioskami i zaleceniami (pkt 7), dokumentów dotyczących procedur zgłaszania i rozpatrywania szkód oraz odpowiedzialności inwestora, wykonawcy i ubezpieczyciela (pkt 8); ekspertyz technicznych dotyczących wpływu robót na konstrukcje budynków sąsiednich oraz analiz oddziaływania inwestycji na budynek przy "ul. [...]" [...] (pkt 9.3.); dokumentów dotyczących wpływu inwestycji na podwórze, części wspólne drogę dojazdową i infrastrukturę techniczną (pkt 10); dokumentacji geodezyjnej potwierdzającej przebieg granic działki i zgodność lokalizacji z przepisami o minimalnych odległościach (pkt 13).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 13 u.d.i.p. wskazuje, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Terminy te odnoszą się do wszystkich postaci rozpoznania wniosku składanego w trybie ustawy dostępowej, także wydania decyzji. Zatem wniosek winien być rozpoznany w terminie 14 dni, chyba, że organ nie może w tym terminie udostępnić informacji i przedłuży go do maksymalnie dwóch miesięcy liczonych od daty wniosku i co istotne o fakcie tym powiadomi wnioskodawcę, wskazując także przyczyny niedochowania terminu podstawowego.

W realiach rozpoznawanej sprawy organ nie rozpoznał wniosku strony w zakreślonym przez prawo terminie. Jak wynika z akt pismo strony wpłynęło do organu w dniu 18 sierpnia 2025 r. zatem termin na realizację wniosku upływał z dniem 1 września 2025 r. W tej dacie organ wystosował do strony pismo informujące o przedłużeniu terminu na odpowiedź do dnia 15 września 2025 r. z uwagi na konieczność zgromadzenia danych, które podlegają udostępnieniu.

W dniu 15 września 2025 r. do strony skierowano dwa pisma, w jednym wskazano, że część informacji jest dostępna pod wskazanymi adresami stron internetowych, zaś w kolejnym organ wezwał stronę do wykazania, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, uznał bowiem, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, o której mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

W opinii Sądu opisane postępowanie narusza powołany przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a odpowiedź organu nie realizowała wniosku strony, co skutkuje stwierdzeniem bezczynności organu. Termin wyznaczony przez sam organ w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. upłynął bowiem z dniem 15 września 2025 r. Był to dodatkowy termin jaki ma prawo wyznaczyć organ w sytuacji, gdy informacja nie może być udostępniona w terminie opisanym w art. 13 ust. 1 ww. ustawy. Po jego upływie nie dokonano dalszego przedłużenia terminu rozpoznania wniosku strony, a zatem organ działał już w warunkach bezczynności.

Odnosząc się natomiast do pierwszego ze wskazanych pism, to w opinii Sądu nie może ono stanowić realizacji o wniosku strony, gdyż nie dookreśla jaki zakres wniosku realizuje (które z podanych w piśmie zagadnień, pytań), a także zawiera odesłanie do linku zawierającego szereg informacji, które należy odszukać z dokumentach. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dostęp do opublikowanych informacji powinien być realny, a więc musi istnieć możliwość odnalezienia tych informacji pod wskazanym przez organ adresem internetowym w dacie udzielenia przez organ informacji. Tylko udzielenie takiej informacji może być uznane za prawidłową realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej i nie pozwala na przyjęcie, że organ pozostaje w zwłoce w jego wykonaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2024r. sygn. akt III OSK 833/23, dostępny w CBOSA).

Jak wynika z akt sprawy, po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność organu, wydał on decyzję z dnia 4 marca 2026 r., w której odmówił udostępnienia żądanych informacji z uwagi na brak wskazania przez stronę okoliczności opisanych w art. 3 ust. 1 u.d.i.p. Jednakże działanie to zostało podjęte już po upływie prawem przewidzianego terminu, nadto co wynika z dalszych okoliczności występujących w sprawie decyzją z dnia 30 marca 2026 r. SKO uchyliło orzeczenie organu I instancji eliminując tym samym decyzję z dnia 4 marca 2026 r. W tej sytuacji organ nadal nie rozpoznał wniosku strony.

Próby te zastały podjęte dopiero po wezwaniu ze strony skarżącej pismami z dnia 6 i 22 maja 2026 r. Jednakże także i one nie zrealizowały w pełni żądań skarżącej opisanych we wniosku z dnia 18 sierpnia 2025 r. W powoływanym piśmie procesowym z dnia 2 czerwca 2026 r. skarżąca wskazała na brak odniesienia się do jej wniosku w sposób uporządkowany, umożliwiający przypisanie odpowiedzi organu konkretnych pytań, nie wskazano także, czy ww. pisma w opinii organu stanowią całą odpowiedź, czy postępowanie w sprawie jej wniosku jest zakończone. Wreszcie skarżąca wyjaśniała, że organ nadal pozostaje bezczynny w zakresie udostępnienia informacji podanych w pkt 4, pkt 5, pkt 6.1, pkt 7, pkt 8, pkt 9.3, pkt 10 oraz pkt 13.

W opinii Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę stanowisko skarżącej jest trafne niemalże w całości. Istotnie odpowiedzi organu udzielane w dużych odstępach czasu, niekonsekwentnie budzą istotne zastrzeżenia, a postępowanie organu ocenić trzeba jako błędne i mało przejrzyste. Niemniej część z wnioskowanych informacji i dokumentów została stronie udostępniona, na co z resztą sama wskazuje.

Odnosząc się szczegółowo do załączonej do akt dokumentacji należy wskazać, że odpowiedź udzielona przez organ nie realizuje części z podanych żądań strony, tj. pkt 4, pkt 5, pkt 6.1, pkt 7, pkt 9.3 i pkt 13 wniosku. W odniesieniu do pkt 8 i pkt 10 wniosku uznać trzeba, że w treści pisma z dnia 6 maja 2026 r. organ w końcowej jego części podał informacje w zakresie procedur zgłaszania i rozpatrywania szkód oraz odpowiedzialności inwestora, wykonawcy i ubezpieczyciela. Wskazał także, szczegółowe zapisy ujęte są w umowie, do której załączył link. Taki sposób odpowiedzi, jakkolwiek daleki od doskonałości, odpowiada na wniosek strony. W piśmie podano również opis oficjalnie zgłoszonych szkód.

W zakresie pkt 10 wniosku odnotowania wymaga, że w opisanych przez organ dokumentach (projekt budowlany techniczny) można odnaleźć informację dotyczącą wpływu inwestycji na podwórze, części wspólne drogę dojazdową i infrastrukturę techniczną (projekt budowlany techniczny). W zakresie pozostałych wskazanych przez stronę żądań organ nie wykazał, aby zostały one udostępnione, wydano decyzję odmowną albo wskazano, że organ nie dysponuje taką informacją.

W treści powoływanych pism z 6 i 22 maja 2026 r. próżno szukać informacji odnoszących się do dziennika budowy (pkt 4 wniosku); raportów i protokołów nadzoru inwestorskiego, wpisów kierownika budowy, protokołów przeglądów i odbiorów częściowych (pkt 5); jednoznacznej inwentaryzacji fotograficznej sprzed rozpoczęcia robót budynków, lokali i części wspólnych w strefie oddziaływania inwestycji (pkt 6.1.). W tym zakresie organ wskazał kto był odpowiedzialny za dokumentację fotograficzną, ale nie wyartykułował, że sam jej nie posiada. Nie odpowiedział zatem na wniosek w sposób wymagany prawem, a więc w sposób jasny i czytelny, niestwarzający domysłów. Brak także odpowiedzi odnoszącej się do pkt 7 – aktualnego zestawienia zgłoszonych wad i usterek wraz ze statusem, terminem napraw, czynnościami sprawdzającymi, wnioskami i zaleceniami, w zakresie pkt 9.3. – ekspertyz technicznych dotyczących wpływu robót na konstrukcje budynków sąsiednich oraz analiz oddziaływania inwestycji na budynek przy "ul.[...]. Organ nie wypowiedział się także w zakresie dokumentacji geodezyjnej potwierdzającej przebieg granic działki i zgodność lokalizacji z przepisami o minimalnych odległościach (pkt 13 wniosku).

Zgodnie z art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności;

1. 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
2. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

W tych okolicznościach na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącej z dnia 25 lutego 2025 r. w zakresie pkt od 1 do 4 (pkt I sentencji wyroku).

Oceniając charakter naruszenia prawa przez organ należy ponownie sięgnąć do orzecznictwa sądów administracyjnych, gdzie ugruntował się pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków stron i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 31/16, w Łodzi z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 137/15; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15 i sygn. akt I OSK 2440/15, dostępne w CBOSA).

W okolicznościach rozpoznanej sprawy nie sposób dopatrywać się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Sąd wziął pod uwagę, że organ nie zignorował wniosku skarżącej, udzielił odpowiedzi i jakkolwiek przyjęta przez organ procedura nie odpowiada wymogom przewidzianym w przepisach ustawy, to wskazać trzeba, że zasadniczym przedmiotem działania organu są sprawy związane z budownictwem, organ jest zasadniczo podmiotem prawa cywilnego (spółka prawa handlowego), nie jest on organem administracji w rozumieniu ustrojowym. W tych okolicznościach popełnione przez organ błędy wykładni obowiązujących przepisów nie mogą stanowić podstawy do wywodzenia rażącego naruszenia prawa.

Brak uznania, że w sprawie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa Sąd oddalił żądania skarżącej o wymierzenie organowi grzywny i orzeczenie na jej rzecz sumy pieniężnej. Orzeczenia w tym zakresie wsparte są na uznaniu, w opinii Sądu orzekającego w tej sprawie, orzeczenie opisanych środków dyscyplinujących wobec organu winno się wiązać zasadniczo z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego w pkt IV sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił żądania strony formułowane w tym zakresie.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że w ramach postępowania w przedmiocie bezczynności nie bada legalności wydanych w sprawie decyzji, te podlegają zaskarżeniu w odrębnym trybie.

Na tej podstawie Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do zwykłej, nie kwalifikowanej, bezczynności, gdyż w zakreślonym prawem terminie organ nie odpowiedział na pkt 4, pkt 5, pkt 6.1, pkt 7, pkt 9.3 i pkt 13 wniosku skarżącej z dnia 18 sierpnia 2025 r. Wobec tego w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania tego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy.

W pozostałym zakresie Sąd działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uznając, że żądania skarżącej, także zgodnie z jej pismem z dnia 2 czerwca 2026 r. oraz informacjami organu zostały zrealizowane.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).