Uzasadnienie
Przedmiotem skargi O. S. jest bezczynność Komendanta Straży Miejskiej we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 22 stycznia 2026 r.
Jak wynikało z akt sprawy pismem z tej daty skarżący wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej. Powołał się na art. 61 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Domagał się udostępnienia informacji w zakresie sposobu zakończenia czynności wyjaśniających w sprawach o wykroczenie drogowe, zgłoszonych przez skarżącego drogą elektroniczną na adres Straży Miejskiej we Wrocławiu.
Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 lipca 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wr 243/24 wydany w sprawie skargi na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej Wrocławia wskazał, że informacją publiczną jest też informacja o podjętych przez funkcjonariuszy działań związanych z otrzymanym zgłoszeniem o wykroczeniu drogowym, (w tym informacja o: sposobie zakończenia interwencji, np. nałożeniu mandatu karnego, pouczeniu sprawcy lub skierowaniu wniosku o ukaranie grzywną do sądu), podlega ona udostępnieniu.
W związku z tym domagał się wskazania sposobu zakończenia sprawy dla podanych we wniosku zgłoszeń oznaczonych sygn., datą i miejscem zdarzenia, typem zdarzenia, nr rejestracyjnym podjazdu wysłania zgłoszenia (łącznie pytanie dotyczyło 10 zdarzeń, szczegółowo opisanych w treści wniosku). Domagał się przekazania informacji na podany adres skrzynki e-doręczeń.
W odpowiedzi z dnia 2 lutego 2026 r. organ poinformował skarżącego, że w sprawie pojazdów o nr rejestracyjnych [...] i [...] nie zostały zakończone czynności mające na celu ustalenie sprawcy wykroczeń. W zakresie pozostałych pojazdów czynności wyjaśniające mające na celu ustalenie sprawcy wykroczenia zostały zakończone wykryciem sprawcy czynu zabronionego.
Pismem z dnia 9 lutego 2026 r. strona wywiodła skargę zarzucając naruszenie art. 61 Konstytucji RP, przez udzielenie niepełnej odpowiedzi zamiast informacji publicznej; art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez udzielenie informacji wymijającej i pozornej, polegającej na stwierdzeniu, że sprawy zostały zakończone wykryciem sprawcy, co stanowi opis stanu faktycznego (sukces wykrywczy), a nie informację o sposobie zakończenia sprawy (rodzaj zastosowanego środka prawnego), o co wnosił skarżący; art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie w sposób odpowiadający treści żądania; art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucając bezczynność poprzez nieudzielenie pełnej odpowiedzi oraz art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa do uzyskania informacji publicznej.
Wnioskował do stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązania go do rozpoznania wniosku z dnia 22 stycznia 2026 r. oraz udostępnienia żądanych informacji w pełnym zakresie w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt sprawy organowi, tj. wskazanie dla każdej sygn. sprawy precyzyjnego sposobu zakończenia (mandat karny, pouczenie, wniosek o ukaranie, odstąpienie); stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący opisał okoliczności faktyczne sprawy zaznaczając, że skargę wnosi jedynie w odniesieniu do 8 zakończonych postępowań, w zakresie podanej przez organ informacji o niezakończonych postępowaniach nie wnosił zastrzeżeń. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywodził, że żądna informacja ma walor informacji publicznej, zaś niepełna odpowiedź organu stanowi o jego bezczynności. W opinii strony taki charakter ma odpowiedź organu, podanie informacji podającej jedynie fakt wykrycia sprawcy, czy stwierdzenie, że postępowanie jest niezakończone bez dalszego sprecyzowania podanego we wniosku strony nie spełnia wymogów udostępnienia informacji publicznej. Organ nie odniósł się także do powołanego orzecznictwa. W opinii strony wykrycie sprawcy jest etapem koniecznym do pociągnięcia do odpowiedzialności, ale nie jest tożsame z zakończeniem postępowania w sensie procesowym.
Sprawa z wykrytym sprawcą może się zakończyć mandatem, wnioskiem do sądu, pouczeniem (art. 41 k.w.) lub odstąpieniem. Zatem organ nie udzielił stronie odpowiedzi jak zakończono postępowanie, ale wskazał kto kierował pojazdem. W konsekwencji nie wskazał zakończenia choćby jednej z 8 spraw w żądanym zakresie, pogrupował lub pominął poszczególne sygn., nie udostępniając informacji o sposobie zakończenia każdej z nich, nie udostępnił informacji publicznej w żądanym zakresie ani nie wydał decyzji.
W opinii strony podając niepełną informację organ pozostaje bezczynny i to w sposób rażący, gdyż nie odniósł się do powołanego przez stronę wyroku, nie zrealizował wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w innych sprawach odpowiedzi organu są zupełne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ opisał przebieg postępowania wskazując, że udzielił żądanej informacji. W opinii organu, jeśli była ona niepełna należało zwrócić się do organu o jej uzupełnienie. Nadto zapytanie strony wprowadzało w błąd, nie było precyzyjne. Skarżący powinien podać, czy chodzi mu podanie czy wykryto sprawcę, czy chodzi o rodzaj zastosowanej kary, pytanie dotyczyło zaś sposobu zakończenia sprawy. Organ udzielił odpowiedzi na wniosek z zachowaniem terminu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Na wstępie odnotowania wymaga, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Wówczas przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Rozpoznając przedstawiony Sądowi spór trzeba wskazać, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy ustawowo zobowiązany organ nie podejmie prawem przewidzianych działań we właściwej formie i terminie. Stan bezczynności oznacza zatem sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Względnie też, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 139/20, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
W pojęciu bezczynności mieści się także sytuacja, w której co prawda organ udziela wnioskodawcy informacji w zakreślonym prawem terminie, ale jej treść nie realizuje żądania w całości lub w części, jest nieprecyzyjna, błędna, niepełna. Przypomnieć bowiem trzeba, że sama czynność udostępnienia informacji publicznej nie podlega kontroli sądowej, drogą oceny legalności podjętych przez organ działań jest wyłącznie skarga na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie. Zgodnie z wypowiadanymi tam tezami skargę na bezczynność podmiotu zobowiązanego można wnieść również wtedy, gdy wnioskujący o dostęp do informacji uważa – wbrew stanowisku podmiotu zobowiązanego, że żądana przez niego informacja ma walor informacji publicznej. Jedynie bowiem w ramach rozpoznawanej przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu można zweryfikować stanowisko podmiotu zobowiązanego co do kwalifikacji żądanej informacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 czerwca 2020r. sygn. akt II SA/Kr 423/20, dostępny w CBOSA).
Przywołane uwagi nakreślają pole jakie winno zostać poddane analizie przy ocenie działania organu na tle zarzutu bezczynności. Obejmuje ono ustalenie, czy istniało wynikające z przepisów prawa zobowiązanie adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wymaga to oceny, czy wskazany we wniosku podmiot jest ustawo zobowiązany podjęcia działań oraz czy treść wniosku odnosi się do informacji publicznej, wreszcie ustalenia, czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.
Przed przystąpieniem do oceny zasadności zgłaszanych w skardze zarzutów odnotowania wymaga po pierwsze, że zakres skargi został zawężony do ośmiu z dziesięciu spraw (zdarzeń) związanych ze zgłoszeniami skarżącego, a wskazanych w piśmie z 22 stycznia 2026r. wszczynającym postępowanie w tej sprawie. Dwa z dziesięciu zgłoszeń pozostają poza granicami skargi.
Przystępując zatem do oceny istotnych dla sprawy okoliczności, w nakreślonych na wstępie granicach, należy wskazać, że nie ma sporu, co do tego, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Podstawę prawną do takiego wnioskowania należy wywieść z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1763), straż miejska jest jednostką organizacyjną gminy (miasta) - samorządową umundurowaną formacją powołaną do ochrony porządku publicznego na terenie gminy (miasta), której koszty funkcjonowania - jak wynika z art. 1 ust. 1 i art. 5 tej ustawy - są ponoszone z budżetu gminy. Do zadań straży należy w szczególności czuwanie nad porządkiem i kontrola ruchu drogowego w zakresie określonym w przepisach o ruchu drogowym (art. 11 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy).
Nie ma także sporu co do charakteru spornych informacji jako informacji publicznych. Dla porządku jedynie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowanie zawarto w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym, przy czym jest to tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także postanowienia Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustanawia prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych wyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone, o ile dotyczą sfery faktów.
W ocenie Sądu, informacja o działaniach podjętych przez strażników miejskich w toku prowadzenia czynności służbowych, do których zostali powołani, stanowi informację publiczną. Jest to bowiem informacja o sposobie działania jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego, tj. informacja o wywiązywaniu się z obowiązków ustawowych w zakresie czuwania nad porządkiem i kontroli ruchu drogowego przez jednostkę powołaną do ochrony porządku publicznego (w tym porządku w ruchu drogowym). Uzyskanie odpowiedzi na sformułowane we wniosku Skarżącego pytania o działania podjęte w ramach interwencji pozwoli obywatelowi zweryfikować, czy organ wykonuje ustawowe zadania w sposób prawidłowy i czy nie doszło w tym zakresie do nieprawidłowości lub zaniedbań, co umożliwi ich naświetlenie i podjęcie działań w celu ich wyeliminowania na przyszłość.
Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że głównym celem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest kontrola władzy publicznej. Celem ustawy jest dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Łd 101/19, dostępny w CBOSA). Zdaniem Sądu, uzyskanie przez obywatela informacji o konkretnych działaniach podjętych w ramach interwencji strażników miejskich służy realizacji wspomnianych celów. Także w orzecznictwie sądowym uznaje się, że informacja o czynnościach podjętych w następstwie ujawnienia wykroczenia stanowi informację publiczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 388/19, dostępny w CBOSA).
W związku z tym informacja o sposobie zakończenia spraw z interwencji skarżącego, a dotyczących nieprawidłowo zaparkowanego pojazdu stanowi informację publiczną. Mieści się ona w zakresie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c i d u.d.i.p., gdyż dotyczą bowiem zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym informacji o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania.
Sporne jest natomiast to, czy organ w pełni zrealizował wniosek skarżącego. Braki w tym zakresie, niepełne czy błędne rozpoznanie wniosku skutkuje bezczynnością organu, co opisano na wstępie rozważań Sądu.
Oceniając złożone do sprawy pisma, tj. wniosek skarżącego z dnia 22 stycznia 2026 r. oraz odpowiedź organu z dnia 2 lutego 2026 r. trzeba stwierdzić, że doszło do bezczynności, gdyż zakres udzielonej przez organ odpowiedzi nie realizuje wniosku i to w zakresie jego literalnego odczytania.
Skarżący wnioskując o podanie mu informacji o podjętych przez funkcjonariuszy działaniach związanych z otrzymanymi zgłoszeniami o wykroczeniu drogowym pochodzącymi od skarżącego wskazał, że chodzi mu informacje o sposobie zakończenia interwencji np. nałożenie mandatu karnego, pouczenie sprawcy lub skierowania wniosku o ukaranie do sądu. Jakkolwiek informacja ta została podana w części pisma odwołującego się do orzecznictwa, ale w sposób jednoznaczny wskazywała jak w t postrzega sposób zakończenia interwencji. Postępowanie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jest postępowaniem wnioskowym, to pismo strony wyznacza zakres żądania, które winien zrealizować organ. Nie ma on prawa do pomijania żadnych treści ani ich modyfikowania.
Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w: 1) Biuletynie Informacji Publicznej, 2) portalu danych, 3) Centralnym Rejestrze Umów Jednostek Sektora Finansów Publicznych - jest udostępniana na wniosek. Z kolei przepis art. 13 ust. 1 ustawy, stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Powyższe regulacje potwierdzają sformułowany już, jednoznaczny wniosek, że postępowanie o udostępnienie informacji publicznej jest postępowaniem wnioskowym. Ze względu na tryb wnioskowy stwierdzić należy, że organ jest związany treścią wniosku. Wprawdzie organ dokonuje oceny zgłoszonego żądania, jednak samodzielnie nie może nadawać mu innej treści niż to wynika z treści wniosku strony. Organ nie jest uprawniony do odmiennego potraktowania wniosku, jeżeli z jego treści wprost wynika, czego domagała się strona (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 lutego 2022 r. sygn. akt. II SA/Bk 74/22, dostępny w CBOSA). Oznacza to, że skoro skarżący w sprawie niniejszej domagał się udostępnienia w trybie informacji publicznej informacji o sposobie zakończenia interwencji wskazując na konkretne działania organu, tj. nałożenie mandatu karnego, pouczenia sprawcy lub skierowania wniosku do sądu o ukaranie, to brak takich informacji jest równoznaczny z nierozpoznaniem wniosku strony.
Przy czym Sąd nie podziela uwag organów wskazujących na nieczytelność czy brak precyzyjności wniosku, jego sformułowanie nie nastręcza wątpliwości interpretacyjnych.
W tych okolicznościach brak właściwego odniesienia się przez organ do wniosku skarżącego w zakreślonym przez art. 13 u.d.i.p. terminie nakazuje uznanie, że popadł on w bezczynność. Zgodnie zaś z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) obowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Na tej podstawie Sąd uznał, że w sprawie organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Strony z dnia 22 stycznia 2026 r. i zobowiązał organ do jego rozpoznania w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.
Jednocześnie zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. Jakkolwiek błędnie organ popełnił błędy przy odczytaniu pisma skarżącego i w ten sposób dopuścił się zwłoki w jego rozpoznaniu, to nie sposób zarzucić mu złej woli, co wyklucza rażące naruszenie prawa.
Na tej podstawie Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do zwykłej, nie kwalifikowanej, bezczynności, gdyż w zakreślonym prawem terminie organ nie odpowiedział na wniosek skarżącego z dnia 22 stycznia 2026 r. w części objętej zaskarżeniem. Wobec tego w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania tego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego odpisu wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).