Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 20 sierpnia 2026 r., sygn. akt IV SAB/Wr 1371/25

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 1 lipca 2024 r. B. Y. (dalej: wnioskodawca, strona) wystąpiła do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP.

W piśmie z dnia 17 września 2025 r. (data wpływu do organu) strona wniosła o przyspieszenie postępowania w sprawie ze względu na przedłużający się czas rozpoznania wniosku.

Pismem z dnia 24 października 2025 r. (data wpływu do organu) strona ponownie wniosła o przyspieszenie rozpatrywania sprawy.

W skardze nadanej w dniu 13 listopada 2025 r. (z odnotowanym wpływem do Wojewody w dniu 20 listopada 2025 r.) strona, zarzucając Wojewodzie przewlekłe prowadzenie postępowania oraz naruszenie art. 35 § 3 w zw. z art. 12 § 1 oraz w zw. z art. 61 § 1 i art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.), wniosła o:

1. - stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem strony;
2. - stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3. - zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy;
4. - przyznanie od Wojewody na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł;
5. - zasądzenie od Wojewody na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

Pismem z dnia 26 listopada 2025 r. zredagowanym już po wniesieniu skargi, Wojewoda wezwał stronę do uiszczenia opłaty skarbowej od wniosku, a nadto:

1. - na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2025 r. poz. 1079) do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu w wyznaczonym dniu i godzinie (29 grudnia 2025 r., godz. 10.00);
2. - na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez przedłożenie ważnego dokumentu podroży (o dołączenie do akt sprawy kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe wraz z okazaniem oryginału do wglądu), w terminie 30 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania;
3. - na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia złożonego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w części A.9 C.II oraz do dostarczenia 4 kolorowych fotografii o wymiarach 4,5 cm x 3,5 cm, w terminie 30 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania;
4. - na podstawie art. 106 ust. 5 w zw. z art. 99 ust. 1a ustawy o cudzoziemcach do złożenia odcisków linii papilarnych, w terminie 30 dni pod rygorem odmowy wszczęcia postępowania;
5. - na podstawie art. 106 ust. 2a i ust. 2b ustawy o cudzoziemcach do dostarczenia dokumentów na potwierdzenie danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie pomocy, w terminie 30 dni pod rygorem wydania decyzji na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj.: ważnego dowodu osobistego lub innego dokumentu potwierdzającego posiadanie obywatelstwa polskiego przez małżonka wnioskodawczyni oraz aktualnego odpisu aktu małżeństwa wystawionego nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem złożenia wniosku (z dopiskiem, że zagraniczny akt małżeństwa wymaga rejestracji w polskim rejestrze stanu cywilnego).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2026 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowe w sprawie z uwagi na pytanie prejudycjalne zadane Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w postanowieniu z dnia 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Gl 19/25 oraz we Wrocławiu w postanowieniu z dnia 30 października 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wr 649/25.

W dniu 21 kwietnia 2026 r. Sąd wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania w sprawie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (dalej: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy). Jakkolwiek z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia skargi wynika, że w okresie do dnia 4 marca 2026 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu, to jednak aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmawia się jego zastosowania. Wskazuje się, że mając na względzie zakończenie procesu masowego napływu do Polski kolejnych obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską rozpoczętą 24 lutego 2022 r. (co potwierdzają m.in. dane statystyczne udostępnione przez Urząd do Spraw Cudzoziemców za rok 2023 oraz rok 2024), a także wystarczający okres ponad dwóch lat, w jakim władze publiczne winny dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy na okres po dniu 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyrok NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, publ. - CBOSA).

Innymi słowy, kolejne przedłużenie okresu, w którym ograniczono możliwość kwestionowania bezczynności (przewlekłości) organu nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach udzielenia zezwolenia na pobyt i pracę należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r., wyłączając tym samym stosowanie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24; 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24; 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2719/24 – publ. CBOSA).

Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako stan, w którym "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy".

Istotę przewlekłości trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2025 r., sygn. akt III OSK 2704/24 (opublikowany na stronie - https://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazując, że przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza się w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa.

Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j. Dz.U. z 2024 poz. 769) decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.

Zgodnie z art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1. 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2. 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
3. 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

W orzecznictwie sądowym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 maja 2026 r., sygn. akt IV SAB/Wr 138/26) wyrażane jest trafne stanowisko, że treść art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach nie oznacza nie oznacza, że do czasu wystąpienia jednego ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie, organ zwolniony jest z obowiązku procedowania w przedmiocie wniosku i nie wiążą go jakiekolwiek terminy załatwienia sprawy. Podkreślić należy, że w myśl art. 12 § 1 i 2 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powołane przepisy wyznaczają zasadę ogólną szybkości postępowania i znajdują zastosowanie, ilekroć sprawa rozpatrywana jest przez organ w indywidualnym postępowaniu administracyjnym.

Trzeba więc przyjąć, że do czasu wystąpienia zdarzenia wymienionego w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach organ zobligowany jest do niezwłocznego procedowania na zasadach ogólnych, określonych w art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 k.p.a.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w dniu 1 lipca 2024 r. do Wojewody wpłynął wniosek strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. O czym już była mowa, w sprawie należało przyjąć moc obowiązującą art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy tylko do 30 czerwca 2024 r. Powyższe oznacza, że w dniu wpływu wniosku Wojewodę obowiązywał termin załatwienia sprawy z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. O czym także była już mowa, treść art. 112a ust. 1 w/w ustawy nie zwalniała organu od podjęcia (na zasadach z art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 k.p.a.) czynności procesowych ukierunkowanych na rozpoczęcie biegu terminu w rozumieniu tego przepisu.

W sprawie, Wojewoda dopiero po upływie 15 miesięcy od daty wpływu wniosku, a przy tym, zapewne zmobilizowany skargą strony wniesioną na przewlekłość postępowania, podjął pierwsze czynności w sprawie. Pismem z dnia 26 listopada 2025 r. Wojewoda zobowiązał stronę do złożenia odcisków linii papilarnych, a nadto, wezwał ją również do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz do przedstawienia, wyszczególnionych w wezwaniu, dokumentów na potwierdzenie danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia.

Mając na uwadze datę otrzymania wniosku strony, podjęte po tylu miesiącach od jego wpływu pierwsze czynności w sprawie niewątpliwie uzasadniają zasadność zarzutu skargi co do przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę.

Stwierdzając naruszenie art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 k.p.a. i art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z normą z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobowiązany był orzec, czy stwierdzona przewlekłość Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, orzeczona w sprawie przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w tym samym punkcie wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie, co - w ocenie Sądu - w sprawie nie miało miejsca. Tym bardziej, iż postawa (brak aktywności) organu znajdowała przed długi czas po części usprawiedliwienie w orzecznictwie sądów, w tym tutejszego Sądu.

W punkcie II wyroku, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy.

Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd nie znalazł podstaw do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej. Sąd kierował się tu charakterem stwierdzonej opieszałości organu (która nie miała cech rażącego naruszenia prawa) a nadto uwzględnił, że organ zobowiązany jest zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.), przepis art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy na dzień wniesienia skargi przewidywał wstrzymanie bądź zawieszenie terminów administracyjnych w sprawach wniosków cudzoziemców, m.in. o udzielenie zezwolenia na byt czasowy i pracę (jak w sprawie) do dnia 4 marca 2026 r.

O kosztach postępowania (punkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika.