Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2024 r. (data wpływu) L. P. (obywatelka Turcji) wystąpiła do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Do wniosku strona dołączyła min. Decyzję Rektora Uniwersytetu WSB Merito we Wrocławiu z dnia 6 maja 2024 r. o przyjęciu na studia I stopnia licencjackie.
Pismami z dnia - 10 marca 2025 r. (odnotowany wpływ do Wojewody – 11 marca 29025 r.) i 5 sierpnia 2025 r. (odnotowany wpływ do Wojewody – 6 sierpnia 2025 r.) strona wniosła ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.
Pismem z dnia 21 sierpnia 2025 r. (z odnotwanym wpływem do Wojewody w dniu 22 sierpnia 2025 r.) wnioskodawczyni poinformowała organ o zmianie miejsca zamieszkania, dołączając aktualną umowę najmu.
W dniu 22 sierpnia 2025 r. do Wojewody wpłynęło kolejne ponaglenie strony (pismo z dnia 2 sierpnia 2025 r.).
Pismem z dnia 1 października 2025 r. (z odnotwanym wpływem do organu w dniu 6 października 2025 r.) strona wezwała organ o pilne podjęcie czynności w sprawie i wyznaczenie terminu osobistego stawiennictwa celem złożenia odcisków linii papilarnych.
W skardze opatrzonej datą 6 października 2025 r., która wpłynęła do Wojewody w dniu 17 października 2025 r., strona zarzuciła Wojewodzie przewlekłe prowadzenie postępowania oraz rażące naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12 i art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.), a nadto, przepisów Konstytucji RP, tj. art. 2, art. 7 i art. 32.
Na tej podstawie skarżąca wniosła o:
- - stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę;
- - stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- - stwierdzenie, że przewlekłość Wojewody miała miejscem z rażącym naruszeniem prawa;
- - zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku;
- - wymierzenie Wojewodzie grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.);
- - przyznanie od Wojewody na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł;
- - zasądzenie od Wojewody na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania w sprawie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (dalej: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy). Jakkolwiek z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia skargi (Dz.U. z 2025 r. poz. 337) wynika, że w okresie do dnia 4 marca 2026 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu, to jednak aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmawia się jego zastosowania. Wskazuje się, że mając na względzie zakończenie procesu masowego napływu do Polski kolejnych obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską rozpoczętą 24 lutego 2022 r. (co potwierdzają m.in. dane statystyczne udostępnione przez Urząd do Spraw Cudzoziemców za rok 2023 oraz rok 2024), a także wystarczający okres ponad dwóch lat, w jakim władze publiczne winny dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy na okres po dniu 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyrok NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, publ. - CBOSA).
Innymi słowy, kolejne przedłużenie okresu, w którym ograniczono możliwość kwestionowania bezczynności (przewlekłości) organu nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach udzielenia zezwolenia na pobyt i pracę należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r., wyłączając tym samym stosowanie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia - 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24; 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24; 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2719/24 – publ. CBOSA).
Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako stan, w którym "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy".
Istotę przewlekłości trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2025 r., sygn. akt III OSK 2704/24 (opublikowany na stronie - https://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazując, że przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza się w przypadku, gdy organ mając kompetencję do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa.
Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. (Dz. U. z 2024 r. poz. 769) w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.
Przepis art. 112a ust. 2 w/w ustawy stanowi, że termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
- 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
- 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
- 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
W orzecznictwie sądowym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 maja 2026 r., sygn. akt IV SAB/Wr 138/26) wyrażane jest trafne stanowisko, że treść art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach nie oznacza, że do czasu wystąpienia jednego ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie, organ zwolniony jest z obowiązku procedowania w przedmiocie wniosku i nie wiążą go jakiekolwiek terminy załatwienia sprawy. Podkreślić należy, że w myśl art. 12 § 1 i 2 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powołane przepisy wyznaczają zasadę ogólną szybkości postępowania i znajdują zastosowanie, ilekroć sprawa rozpatrywana jest przez organ w indywidualnym postępowaniu administracyjnym.
Trzeba więc przyjąć, że do czasu wystąpienia zdarzenia wymienionego w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach organ zobligowany jest do niezwłocznego procedowania na zasadach ogólnych, określonych w art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 k.p.a.
Mając na uwadze wspomniane wcześniej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie należało przyjąć, że art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy regulował kwestie zawieszenia czy nierozpoczynania biegu terminów w postępowaniach administracyjnych wszczętych wnioskami pobytowymi cudzoziemców do dnia 30 czerwca 2024 r. O czym była już także mowa, treść art. 112a ust. 1 w/w ustawy nie zwalniała organu od podjęcia (na zasadach z art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 k.p.a.) czynności procesowych ukierunkowanych na rozpoczęcie biegu terminu w rozumieniu tego przepisu. Jak tymczasem wynika z akt sprawy, Wojewoda po dniu 30 czerwca 2024 r. nie podjął żadnej czynności ukierunkowanej na "otwarcie" biegu terminu z art. 112a ustawy o cudzoziemców, w tym nawet nie wyznaczył stronie terminu osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu, ani nie wezwał do złożenia odcisków linii papilarnych. Nie wdrożył również procedury z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, choć stanowi ona standardowy i obligatoryjny element postępowania w sprawach tego rodzaju.
Stwierdzając naruszenie art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 k.p.a. i art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zgodnie z normą z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobowiązany był orzec, czy stwierdzona przewlekłość Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, orzeczona w sprawie przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w tym samym punkcie wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie, co - w ocenie Sądu - w sprawie nie miało miejsca. Uwzględnić bowiem trzeba wprowadzenie przez ustawodawcę normy art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, którą organ administracji publicznej zobowiązany był się kierować.
Należy zauważyć, że organy administracji państwowej nie są uprawnione do stwierdzania niezgodności przepisów ustawowych z Konstytucją RP i pomijania ich stosowania. W związku z powyższym stosowanie się przez organ do art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie może skutkować stwierdzeniem przewlekłości o charakterze kwalifikowanym.
W punkcie II wyroku, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy.
Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd nie znalazł podstaw do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej, ani też do wymierzenia organowi grzywny, o co wnioskowano w skardze. Sąd kierował się tu charakterem stwierdzonej opieszałości organu (która nie miała cech rażącego naruszenia prawa) a nadto uwzględnił, że organ zobowiązany jest zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.), przepis art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy na dzień wniesienia skargi przewidywał wstrzymanie bądź zawieszenie terminów administracyjnych w sprawach wniosków cudzoziemców, m.in. o udzielenie zezwolenia na byt czasowy i pracę (jak w sprawie) do dnia 4 marca 2026 r.
O kosztach postępowania (punkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.