Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 7 lipca 2026 r., sygn. akt IV SAB/Wr 1031/25

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 13 grudnia 2024 r. V. S. (dalej: wnioskodawczyni, strona skarżąca) wystąpiła do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP.

Przy piśmie przewodnim z dnia 10 marca 2025 r. strona nadesłała dokumenty (oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, odpis umowy o pracę, odpis umowy najmu, ZUS ZUA) wnosząc o ich dołączenie do akt sprawy na potwierdzenie danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia.

W piśmie tym strona zawarła prośbę o wyznaczenie jej terminu do osobistego stawiennictwa celem uzupełnienia braków formalnych wniosku (m.in. złożenie odcisków linii papilarnych, przedstawienie oryginału ważnego dokumentu podróży).

Pismem z dnia 28 maja 2025 r. (wpływ do Wojewody – 30 maja 2025 r.) strona wniosła ponaglenie do organu wyższego stopnia.

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się notatka służbowa referenta opatrzona datą "1 września 2025 r.", z której wynika, że wniosek strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę "odnaleziono przypadkowo w referacie z listopada 2024 r. w dniu 01.09.2025."

Pismem z dnia 1 września 2025 r., Wojewoda wezwał stronę, na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1079), do osobistego stawiennictwa się w wyznaczonym w wezwaniu dniu i godzinie (29 września 2025 r., godz. 9.15) oraz poinformował o wynikającym z art. 106 ust. 5 w zw. z art. 99 ust. 1a ustawy o cudzoziemcach obowiązku złożenia linii papilarnych.

W piśmie tym również, Wojewoda wezwał wnioskodawcę na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 106 ustawy o cudzoziemcach, do przedstawienia w terminie 30 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania:

1. - ważnego dokumentu podróży (oraz o dołączenie do akt sprawy kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe wraz z okazaniem oryginału do wglądu).

Końcowo organ poinformował stronę o treści art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2025 r. poz. 1079) oraz o tym, że na podstawie art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 167), w okresie do dnia 30 września 2025 r. bieg terminu na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, którą organ otrzymał w dniu 3 lipca 2025 r. strona zarzuciła, że oczekuje od organu wezwanie jej do usunięcia braków formalnych wniosku od 6 miesięcy i 19 dni. Taki stan rzeczy wyczerpuje znamiona bezczynności i uzasadnia sformułowane w skardze żądanie:

1. - stwierdzenia bezczynności Wojewody w sprawie, o charakterze rażącego naruszenia prawa;
2. - zobowiązania organu do wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku (w postaci osobistego stawiennictwa w siedzibie organu celem złożenia odcisków placów oraz przedstawienia do wglądu oryginału dokumentu podróży) w terminie 7 dni od daty wydania wyroku;
3. - zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 60 dni od dnia, w którym braki formalne wniosku zostaną usunięte;
4. - zasądzenie od Wojewody na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 25 listopada 2025 r. Sąd zawiesił postępowanie sądowe w sprawie z uwagi na pytanie prejudycjalne zadane Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w postanowieniu z dnia 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Gl 19/25 i Wrocławiu w postanowieniu z dnia 30 października 2-25 r., sygn. akt IV SAB/Wr 649/25.

Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2026 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie sądowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje

Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.

Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania w sprawie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (dalej: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy).

Przepis art. 100d ust. 1 w/w ustawy dzień wniesienia skargi (22 lipca 2025 r.) stanowił (Dz. U. 2025 r. poz. 337), że: w okresie do dnia 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:

1. 1) udzielenia cudzoziemcowi:
2. a) zezwolenia na pobyt czasowy,
3. b) zezwolenia na pobyt stały,
4. c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,
5. 2) zmiany:
6. a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę,
7. b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,
8. 3) cofnięcia cudzoziemcowi:
9. a) zezwolenia na pobyt czasowy,
10. b) zezwolenia na pobyt stały,
11. c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej
12. - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Na skutek kolejnej nowelizacji, termin nierozpoczynania lub zawieszenia biegu terminów w postępowaniach tego rodzaju co wymienione został przedłużony do dnia 4 marca 2026 r. Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, termin nierozpoczynania lub zawieszenia biegu terminów we wspomnianych postępowaniach został przedłużony do dnia 4 marca 2027 r.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmawia się jednak zastosowania art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy po dniu 30 czerwca 2024 r. Wskazuje się, że mając na względzie zakończenie procesu masowego napływu do Polski kolejnych obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską rozpoczętą 24 lutego 2022 r. (co potwierdzają m.in. dane statystyczne udostępnione przez Urząd do Spraw Cudzoziemców za rok 2023 oraz rok 2024), a także wystarczający okres ponad dwóch lat, w jakim władze publiczne winny dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy na okres po dniu 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyrok NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, publ. - CBOSA).

Innymi słowy, kolejne przedłużenie okresu, w którym ograniczono możliwość kwestionowania bezczynności (przewlekłości) organu nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach udzielenia zezwolenia na pobyt i pracę należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r., wyłączając tym samym stosowanie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia - 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24; 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24; 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2719/24 – publ. CBOSA).

Bezczynność organu administracji publicznej definiowana jest jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Takim przepisem szczególnym jest art. 112a ustawy o cudzoziemcach, który na dzień wystąpienia z wnioskiem (13 grudnia 2024 r.) miał brzmienie:

1. 1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni.
2. 2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
3. 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
4. 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
5. 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

W orzecznictwie sądowym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 maja 2026 r., sygn. akt IV SAB/Wr 138/26) wyrażane jest trafne stanowisko, że treść art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach nie oznacza, że do czasu wystąpienia jednego ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie, organ zwolniony jest z obowiązku procedowania w przedmiocie wniosku i nie wiążą go jakiekolwiek terminy załatwienia sprawy. Podkreślić należy, że w myśl art. 12 § 1 i 2 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powołane przepisy wyznaczają zasadę ogólną szybkości postępowania i znajdują zastosowanie, ilekroć sprawa rozpatrywana jest przez organ w indywidualnym postępowaniu administracyjnym.

Trzeba więc przyjąć, że do czasu wystąpienia zdarzenia wymienionego w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach organ zobligowany jest do niezwłocznego procedowania na zasadach ogólnych, określonych w art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 k.p.a.

Mając na uwadze wspomniane wcześniej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie należało przyjąć, że art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy regulował kwestie zawieszenia czy nierozpoczynania biegu terminów w postępowaniach administracyjnych wszczętych wnioskami pobytowymi cudzoziemców do dnia 30 czerwca 2024 r. Powyższe oznacza, że w dniu wpływu wniosku (13 grudnia 2024 r.) Wojewodę obowiązywał termin załatwienia sprawy z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. O czym także była już mowa, treść art. 112a ust. 1 w/w ustawy nie zwalniała organu od podjęcia (na zasadach z art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 k.p.a.) czynności procesowych ukierunkowanych na rozpoczęcie biegu terminu w rozumieniu tego przepisu. Jak tymczasem wynika z akt sprawy, Wojewoda dopiero w dniu 1 września 2025 r. podjął czynności procesowe ukierunkowane na "otwarcie" biegu terminu, o jakim mowa w art. 112a ustawy o cudzoziemcach, albowiem dopiero wówczas wystosował do strony wezwanie z dnia 1 września 2025 r. o treści jak przytoczona w części tzw. historycznej uzasadnienia.

Czynności te Wojewoda podjął przy tym dopiero na skutek skargi, jaką strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i która wpłynęła do organu w dniu 3 lipca 2025 r. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy notatki służbowej opatrzonej datą "1 września 2025 r." wynika, że wniosek strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę "odnaleziono przypadkowo w referacie z listopada 2024 r. w dniu 01.09.2025."

Stwierdzając naruszenie art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 k.p.a. i art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku.

Zgodnie z normą z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobowiązany był orzec, czy stwierdzona bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, orzeczona w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w tym samym punkcie wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie, co - w ocenie Sądu - w sprawie nie miało miejsca. Uwzględnić bowiem trzeba wprowadzenie przez ustawodawcę normy art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, którą organ administracji publicznej zobowiązany był się kierować.

Należy zauważyć, że organy administracji państwowej nie są uprawnione do stwierdzania niezgodności przepisów ustawowych z Konstytucją RP i pomijania ich stosowania. W związku z powyższym stosowanie się przez organ do art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie może skutkować stwierdzeniem bezczynności o charakterze kwalifikowanym.

W punkcie II wyroku, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy.

O kosztach postępowania (punkt III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.