Uzasadnienie
Skarżąca l. P. sp. [...] z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w dniu 26 styczna 2026 r. wniosła skargę na bezczynność postępowania prowadzonego przed Wojewodą [...], w przedmiocie wydanie zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca P. H., ob. A., na stanowisko pracownik produkcji, na okres ważności od dnia 17 grudnia 2025 r. do dnia 16 grudnia 2026 r.
Pełnomocnik skarżącej wskazał, iż w dniu 14 listopada 2025 r. za pośrednictwem systemu [...].gov.pl, został wniesiony przez Spółkę do Wojewody [...] wniosek o wydanie ww zezwolenia dla cudzoziemca i do dnia wniesienia skargi, pomimo upływu ustawowego terminu, decyzja w tym zakresie nie została wydana, co oznacza, iż Wojewoda pozostaje w bezczynności.
W tych oklicznościach pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ("k.p.a.") poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wobec powyższego wniosł o:
- - zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia przez Sąd organowi akt sprawy;
- - przyznanie skarżącej Spółce, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej w kwocie 5000 zł;
- - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w sprawie.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wyjaśnił, powołując się na art. 35 § 3 k.p.a., iż załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W okolicznościach sprawy terminy te nie zostały dochowane. Pełnomocnik strony przyznał, iż faktycznie wniosek ten obarczony był brakami, jednakże wszczęcie postępowania następuje także w wyniku złożenia niekompletnego wniosku. Wskazał także, że wniesiona skarga nie została poprzedzona ponagleniem skierowanym na opieszałość organu albowiem, zgodnie z ustawą o rynku pracy i służbach zatrudnienia, przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się m.in. w sprawach wydawania zezwoleń na pracę.
W tym stanie rzeczy skarga jest uzasadniona. Powyższe odnosi się także do faktu, iż postępowanie organu nosi znamiona rażącego naruszenia prawa gdyż Wojewoda całkowicie zignorował obowiązki wynikające z art. 35 i 36 k.p.a. Ustawowy termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, które ma charakter znaczny i bezsporny, a przy tym pozbawione jest jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia. Organ nie wydał rozstrzygnięcia, nie poinformował strony o przyczynach zwłoki ani o nowym terminie zakończenia postępowania, co stanowi oczywiste naruszenie obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a. A także potwierdza brak należytej organizacji pracy oraz właściwego nadzoru nad prowadzonymi sprawami.
Nie sposób również uznać, by powtarzane przez organ argumenty o trudnościach kadrowych lub wzmożonym obciążeniu pracą mogły stanowić przyczyny "niezależne od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Są to bowiem czynniki o charakterze wewnętrznym, wynikające z niewłaściwej organizacji działania samej administracji, a nie okoliczności zewnętrzne o charakterze obiektywnym. Sposób działania organu - a właściwie jego zaniechanie - świadczy o całkowitym lekceważeniu ustawowych obowiązków oraz praw strony. Długotrwała bezczynność, brak jakiejkolwiek komunikacji ze stroną, a także powtarzalność tego rodzaju naruszeń w praktyce urzędu wskazują, że organ nie podjął minimalnych działań zmierzających do rzetelnego i sprawnego zakończenia postępowania. Takie postępowanie stanowi przykład oczywistego i rażącego naruszenia prawa, które nie tylko godzi w interesy indywidualne skarżącego, ale również podważa zaufanie obywateli do administracji publicznej jako instytucji zobowiązanej do działania na podstawie i w granicach prawa.
Powyższe implikuje przyznanie stronie sumy pieniężnej jako swoistą rekompensatę za dolegliwości jakie dotknęły skarżącą Spółkę w następstwie bezczynności lub przewlekłości postępowania. Jednocześnie, przyznanie stronie sumy pieniężnej pełni funkcję prewencyjno-dyscyplinującą wobec organu. Ustawodawca przewidział, że suma pieniężna może być zasądzona obok grzywny albo niezależnie od niej, do wysokości połowy maksymalnej grzywny, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. Prawne podstawy orzeczenia tej sumy nie wymagają wykazania ścisłej szkody majątkowej w znaczeniu cywilistycznym, wystarczające jest wykazanie realnej dolegliwości i negatywnych konsekwencji dla strony, pozostających w normalnym związku z bezczynnością lub przewlekłością organu. W kontekście powyższego pełnomocnik strony podniósł, iż skutki tej opieszałości są dla skarżącej doniosłe i wymierne. Brak decyzji w sprawie zezwolenia na pracę uniemożliwia bowiem rozpoczęcie realizacji zawartych kontraktów handlowych, co naraża przedsiębiorcę na utratę przychodów, ryzyko naliczenia kar umownych oraz utratę wiarygodności wobec kontrahentów.
Spółka pozostaje w stanie długotrwałej niepewności operacyjnej, musi utrzymywać rezerwy kadrowe i kapitałowe, ponosi koszty zamrożenia zasobów i przesuwania harmonogramów. Dodatkowo przewlekłość generuje realne ryzyko rezygnacji kandydata – P. H., z proponowanego zatrudnienia, co oznaczałoby nie tylko zaprzepaszczenie kosztów rekrutacji i legalizacji zatrudnienia oraz nakładów na przygotowanie stanowiska pracy ale także konieczność ponownego prowadzenia procesu naboru w warunkach rynkowych presji płacowej i ograniczonej dostępności specjalistów. Te negatywne konsekwencje są bezpośrednim i typowym następstwem braku terminowego rozpoznania sprawy o zezwolenie na pracę, a ich natężenie narasta wraz z każdym kolejnym miesiącem bezczynności. Uzasadnione jest zatem zasądzenie realnej, a nie symbolicznej sumy pieniężnej. O jej wysokości powinien decydować całokształt okoliczności sprawy: znaczne przekroczenie ustawowych terminów, rażący charakter naruszeń przejawiający się w całkowitym zignorowaniu obowiązków z art. 36 k.p.a., powtarzalność tego typu uchybień po stronie organu oraz konkretny, gospodarczy wymiar dolegliwości po stronie Skarżącego, w tym brak możliwości uruchomienia kontraktów i ryzyko utraty kluczowego kandydata.
Żądana kwota 5 000 zł pozostaje proporcjonalna do skali i czasu naruszeń oraz mieści się w ustawowym limicie połowy maksymalnej grzywny, spełniając zarówno cel kompensacyjny wobec skarżącej, jak i prewencyjno-dyscyplinujący wobec organu. Niezależnie pełnomocnik strony, z daleko idącej ostrożności procesowej, na wypadek zgłoszenia przez organ w odpowiedzi na skargę wniosku o miarkowanie kosztów postępowania, wniósł o jego zaniechanie. W kontekście powyższego wyjaśnił, iż utrwalona linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że "szczególny przypadek" uzasadniający miarkowanie wynagrodzenia zachodzi jedynie wtedy, gdy żądana kwota pozostaje rażąco wygórowana w relacji do stopnia zawiłości sprawy oraz rzeczywistego nakładu pracy pełnomocnika. Taka sytuacja w realiach niniejszej sprawy nie występuje.
W odpowiedzi na wniesioną skargę Wojewoda [...] wniósł o:
- - oddalenie skargi w całości;
- - zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie, w razie uznania skargi za częściowo zasadną, miarkowanie kosztów.
Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda [...] przypomniał przebieg postępowania. Potwierdził m.in., iż dniu 14 listopada 2025 r., za pośrednictwem systemu [...].gov.pl, do organu wpłynął wniosek pracodawcy l. P. sp. [...] z siedzibą w W. o wydanie zezwolenia na pracę typ A dla cudzoziemca – P. H., ob. A.. Wniosek nie zawierał braków formalnych. Jednak z uwagi na konieczność dokładnego ustalenia stanu faktycznego pod względem spełnienia przez pracodawcę przesłanek wydania zezwolenia na pracę, w tym pod kątem dopełniania obowiązków związanych z prowadzeniem działalności oraz powierzaniem pracy innym osobom przez podmiot powierzający pracę cudzoziemcowi, w dniu 23 lutego 2026 r. Wojewoda wezwał stronę do przedstawienia w terminie 14 dni od daty odebrania pisma dokumentów, z których wynika, że podmiot powierzający pracę l. P. sp. [...] z siedzibą w W. posiada środki finansowe lub źródła dochodu niezbędne do pokrycia zobowiązań wynikających z powierzenia pracy ww. cudzoziemcom (dokumenty księgowe, zaświadczenie z banku o stanie firmowego konta bankowego lub wyciąg z firmowego konta bankowego za ostatnie 3 m-ce); przedstawienie polisy ubezpieczeniowej w związku z prowadzoną przez ww Spółkę działalnością w ramach załączonej do postępowania umowy zawartej w dniu 16 września 2024 r. z I.-Ś.
Sp.[...] A nadto, strona została też wezwana do złożenia dodatkowych dokumentów potwierdzających fakt prowadzenia działalności gospodarczej, tj. m.in., wykazanie posiadanej infrastruktury, środków niezbędnych do wykonywania zadań w zakresie PKD wskazanego w pkt 1.4.7. wniosku, tj.: 1089Z - Produkcja pozostałych artykułów spożywczych, gdzie indziej niesklasyfikowana. Jednocześnie w związku z załączoną do akt sprawy umową zawartą 16 września 2024 r. pomiędzy podmiotem powierzającym pracę l. P. sp. [...] a I.- Ś. Sp [...]. strona została też wezwana do złożenia dodatkowych wyjaśnień.
Organ poinformował również Spółkę o przewidywanym terminie wydania decyzji oraz o możliwości zapoznania się z aktami, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pismo zostało skutecznie doręczone skarżącej w dniu 26 lutego 2026 r.
Wojewoda odnosząc się do poniesionych w skardze zarzutów uznał je za niezasadne. Wyjaśnił, iż samo wniesienie podania o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca nie skutkuje jego automatycznym wydaniem. Wszystkie wnioski każdorazowo wymagają zarejestrowania, przydzielenia, oceny pod kątem ich kompletności, ewentualnego uzupełnienia, często przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia. Wniosek o wydanie zezwolenia na pracę został rozpatrzony przez organ prowadzący postępowanie w najszybszym możliwym terminie.
Nie można zatem mówić o bezczynności organu czy przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Organ podejmuje wszelkie możliwe działania służące jak najszybszemu załatwieniu sprawy, co miało miejsce również w przedmiotowej sprawie. Jednak to załatwienie sprawy w jak najszybszym możliwym terminie nie może naruszać obowiązku organu realizowania sprawy zgodnie z kolejnością wpływu, w myśl przepisu art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym: "organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania". Wojewoda podkreślił nadto, iż znaczna ilość prowadzonych w tym czasie postępowań, wzrost wpływającej korespondencji oraz pism procesowych w postaci m.in. odwołań od wydanych rozstrzygnięć, wniosków o zmianę wydanej decyzji, interwencji w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie, zmiany w przepisach prawnych dotyczących zezwoleń na pracę cudzoziemców oraz niedostosowania systemów teleinformatycznych, za które odpowiada minister właściwy do spraw pracy, przerwy w ich działaniu, spowodowały opóźnienia w rozpatrywaniu wielu wniosków.
Wskazane okoliczności powodują po stronie organu konieczność przedsięwzięcia wielu dodatkowych i czasochłonnych działań, kosztem czasu przeznaczonego na merytoryczne rozpoznawanie wniosków o wydanie zezwolenia na pracę (m.in. związanych z analizą wpływającej korespondencji, udzielenia odpowiedzi, przekazaniem odwołań do właściwego Ministra, sporządzaniem odpowiedzi na pisma).
Organ też wskazał na niezasadność wniosku skarżącej Spółki o przyznanie od organu, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej na podstawie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a., które stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu, jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16).
Jednocześnie środek prawny polegający na przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., ma przede wszystkim funkcję indemnizacyjną (odszkodowawczą), a zatem wiąże się z koniecznością wykazania, a przynajmniej uprawdopodobnienia przez stronę skarżącą faktu poniesienia szkody oraz jej rozmiaru. W sprawie niniejszej taka sytuacja nie miała miejsca. Podobnie, w ocenie Wojewody, niezasadnym jest żądanie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stąd, w przypadku uwzględnienia skargi skarżącego właściwym jest niezasądzanie na rzecz skarżącego lub odpowiednie miarkowanie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższe uzasadnione jest faktem, że pełnomocnik skarżącej Spółki tylko w styczniu 2026 r. wniósł ponad 350 skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie bezczynności organu w sprawach wydawania zezwoleń na prace cudzoziemców. Wszystkie skargi są analogicznej treści. W tych okolicznościach zasadnym jest zatem zastosowania przepisu art. 206 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skarga podlegała w części uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w punktach 1-4a.
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze treść art. 149 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a. K.p.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 1 zd. 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a jak i przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (§ 2 cyt. ustawy).
Odnosząc się zatem do podniesionych w skardze zarzutów zdaniem Sądu, w przypadku załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku (jak w niniejszej sprawie - decyzja nr [...] z dnia 22 kwietnia 2026 r.) w razie uznania za zasadną skargi na bezczynność lub przewlekłość, koniecznym jest umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania stosownego aktu (decyzji, postanowienia) stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w trybie art. 161 pkt 3 ww ustawy, co miało miejsce zgodnie z pkt I wyroku. Przy czym podkreślić należy, iż jak stwierdza się w orzecznictwie, wydanie przez organ decyzji po wniesieniu przez stronę do Sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie zwalnia Sądu od ustalenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Zatem, dalej aktualnym pozostawało rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia powyższej materii tj. wystąpienia bezczynności czy przewlekłości postępowania.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z przewlekłością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla stwierdzenia stanu bezczynności/przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność/przewlekłość ta była zawiniona przez organ, czy też nie. Stanowisko Wojewody, mające na celu usprawiedliwienie opóźnienia w wydaniu rozstrzygnięcia w terminie, zdaniem Sądu, pozostaje zatem bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie.
W niniejszej sprawie, jak wynika z przedstawionych Sądowi akt, przedmiotowy wniosek rozpoznawany był przez okres prawie 5 miesięcy, licząc od daty wniesienia przedmiotowego wniosku, tj. od dnia 14 listopada 2025 r. do dnia wydania decyzji (22 kwietnia 2026 r.). Powyższe oznacza zatem, mając na uwadze treść art. 35 § 3 k.p.a., iż załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a także treść art. 35 § 1 k.p.a, który wskazuje, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, że doszło do naruszenia powołanych wyżej norm prawnych. Organ pozostawał w bezczynności od dnia 14 grudnia 2025 r. do dnia 23 lutego 2026 r., kiedy wystąpił do organu z pierwszą czynnością. A następnie od dnia 13 marca 2026 r. (upływ 14 dniowego terminu, liczonego od daty doreczenia wezwania - 26 lutego 2026 r., na dołączenie przez stronę stosownych dokumentów) do dnia wydania decyzji, tj. do dnia 22 kwietnia 2026 r. Powyższe oznacza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu wydając decyzję po upływie ustawowego terminu.
Takie postępowanie organu niewątpliwie było sprzeczne z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a., a także podważa wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Organ bez wątpienia naruszył zatem kodeksowe reguły terminowego załatwiania sprawy wobec tego zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu sprawy należało uznać za uzasadniony. Jednak mając na uwadze niewielkie opóźnienie w wydaniu decyzji i fakt, iż decyzja finalnie została wydana, Sąd stwierdza, iż bezczynność organu nie miała charakteru rażącego (pkt III wyroku).
Tym samym niezasadnym w ocenie Sądu jest żądnie Spółki w przedmiocie wymierzenia organowi sumy pieniężnej, która ma spełniać funkcję represyjną, niejako przymuszającą organ do rozpoznania wniosku strony. A także z uwagi na niewykazanie przez skarżącą okoliczności wskazujących na zasadność jej przyznania. Stąd w tym zakresie skarga została oddalona (pkt IV wyroku).
Mając zaś na uwadze treść przepisu art. 119 ust. 4 p.p.s.a. Sąd jej rozpoznanie skierował do trybu uproszczonego.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw z art. 205 p.p.s.a. i art. 206 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Miarkowanie kosztów postępowania jest uzasadnione tożsamą treścią wnoszonych przez pełnomocnika skarżącej skarg, różniących się jedynie danymi dotyczącymi strony skarżącej czy stanu faktycznego odnoszących się w zasadzie do poszczególnych dat.