Uzasadnienie
[...]sp. z o.o. z siedzibą w W. (określana niżej jako Skarżąca, Spółka), działając jako pracodawca, w dniu 26 stycznia 2026 r. wniosła skargę na bezczynność postępowania, prowadzonego przed Wojewodą M., w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę w związku ze złożonym wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę typ A dla cudzoziemca A.A.F., ob. I..
Skarżąca wskazała, iż 17 listopada 2025 r. złożyła wniosek o wydanie powyższego zezwolenia dla cudzoziemca i do dnia wniesienia skargi, pomimo upływu ustawowego terminu, decyzja w tym zakresie nie została wydana, co w jej ocenie oznacza, iż Wojewoda pozostaje w bezczynności.
Ponieważ wniosek posiadał braki formalne, w dniu 4 lutego 2026 r. na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, dalej K.p.a.) organ wezwał do ich usunięcia. Pismo zostało skutecznie doręczone 5 lutego 2026 r. Strona nie uzupełniła brakujących dokumentów, wniosła natomiast o umorzenie postępowania w sprawie wydania zezwolenia na pracę.
Wobec nieuzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie zakreślonym dla dokonania tej czynności 16 lutego 2026 r. wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Pismo zostało skutecznie doręczone w tym samym dniu.
W dniu 25 stycznia 2026 r. do Wojewody M. wpłynęła skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga z 24 lutego 2026 r. na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę M.. Spółka, wskazując że Wojewoda M. dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, wniosła o:
- - zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku;
- - przyznanie od organu na rzecz Spółki sumy pieniężnej, w wysokości 5000 zł,
- - zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.
Skarżąca wskazała też, iż przed skierowaniem przedmiotowej skargi nie było konieczne wniesienie ponaglenia, albowiem - w świetle art. 10a pkt 2 ww. ustawy - przepisów art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, dalej K.p.a. nie stosuje się w sprawach dotyczących wydania zezwolenia na pracę. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka rozwinęła swoje stanowisko wskazując m.in., iż organ zobowiązany jest do uwzględniania terminów i nakazów, o których mowa w art. 12 i art. 35 K.p.a. i obowiązków wynikających z art. 36 K.p.a. Pominięcie przez organ obowiązków, o których mowa w art. 35 i art. 36 doprowadziło do naruszenia zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 K.p.a., ale również do złamania zasady zaufania do organów administracji (art. 8 K.p.a.). Podkreśliła, że organ nie podjął minimalnych działań zmierzających do rzetelnego i sprawnego zakończenia postępowania.
W odniesieniu zaś do żądania przyznania Spółce od organu sumy pieniężnej wyjaśniła, iż przyznanie żądanej takiej kwoty będzie pełniło rolę zbliżoną do zadośćuczynienia wobec naruszenia praw Spółki w toku postępowania dotyczącego rozpatrzenia jej wniosku o zezwolenie na pracę dla cudzoziemca, bowiem brak zezwolenia spowodował, iż Spółka ma problemy z płynnym wykonywaniem działalności i blokuje działanie Spółki, przy czym nie ma ona kontaktu z Urzędem. Suma może być zasądzona obok grzywny, a prawne podstawy orzeczenia tej kwoty nie wymagają wykazania szkody w znaczeniu cywilistycznym, wystarczające jest wykazanie realnej dolegliwości i negatywnych konsekwencji dla strony, pozostających w normalnym związku z czynnością lub przewlekłością organu.
W odpowiedzi na skargę wywiedzionej 24 lutego 2026 r. Wojewoda M.wniósł o:
- - oddalenie jej w całości;
- - zasądzenie od Spółki kosztów postępowania sądowego;
- - ewentualnie, w razie uznania skargi za częściowo zasadną, miarkowanie kosztów postępowania.
Motywując zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o jej oddalenie Wojewoda podkreślił, iż wnioski o wydanie zezwoleń na pracę cudzoziemców są rozpatrywane przez Wojewodę M. w najszybszym możliwym terminie. Organ podjął szereg czynności niezbędnych dla rozpatrzenia przedmiotowego wniosku i nie miały one charakteru pozornego. Organ uznał twierdzenie o bezczynności czy przewlekłości w prowadzeniu postępowania, za nieuzasadnione, informując, że podejmuje wszelkie możliwe działania służące jak najszybszemu załatwieniu sprawy, co miało miejsce również w przedmiotowej sprawie. Załatwienie sprawy w jak najszybszym możliwym terminie nie może jednak naruszać obowiązku organu do organizowania pracy zgodnie z kolejnością wpływu, w myśl przepisu art. 8 § 1 K.p.a., zgodnie z którym: "organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania".
Eksponując obiektywne przyczyny niezakończenia postępowania Wojewoda wskazał, że znaczna ilość prowadzonych w tym czasie postępowań, wzrost wpływającej korespondencji oraz pism procesowych w postaci m.in. odwołań od wydanych rozstrzygnięć, wniosków o zmianę wydanej decyzji, interwencji w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie, zmiany w przepisach prawnych dotyczących zezwoleń na pracę cudzoziemców oraz niedostosowania systemów teleinformatycznych, za które odpowiada minister właściwy ds. pracy, przerwy w ich działaniu, spowodowały opóźnienia w rozpatrywaniu spraw. Wskazane okoliczności powodują po stronie organu konieczność przedsięwzięcia wielu dodatkowych i czasochłonnych działań, kosztem czasu przeznaczonego na merytoryczne rozpoznawanie wniosków o wydanie zezwolenia na pracę (m.in. związanych z analizą wpływającej korespondencji, udzielenia odpowiedzi, przekazaniem odwołań do właściwego Ministra, sporządzaniem odpowiedzi na pisma).
W ocenie Wojewody wniesienie przedmiotowej skargi na bezczynność, miało na celu wymuszenie na organie administracji podjęcia w sprawie działań poza kolejnością wpływu wniosku, a w konsekwencji procedowania wniosków, kosztem innych pracodawców.
Wojewoda wniosek o przyznanie sumy pieniężnej uznał za bezzasadny argumentując, że stanowi on dodatkowy, fakultatywny środek dyscyplinująco-represyjny. Odwołując się do orzecznictwa Wojewoda wywodził, że powyższy środek prawny, polegający na przyznaniu od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, na podstawie art. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143, ze zm. dalej: "P.p.s.a.") ma przede wszystkim funkcję indemnizacyjną (odszkodowawczą), a zatem wiąże się z koniecznością wykazania (a przynajmniej uprawdopodobnienia) przez stronę skarżącą faktu poniesienia szkody oraz jej rozmiaru (wyrok WSA w Poznaniu z 28 lutego 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 99/17). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. W sprawie nie wykazano żadnej szkody ani uszczerbku a jedynie potencjalne skutki, związane z brakiem zatrudnienia cudzoziemca.
Nadto, zdaniem Wojewody, niezasadny jest również wniosek o zwrot kosztów postępowania sądowego. Stąd, w przypadku uwzględnienia skargi, Wojewoda wskazał na zasadność odstąpienia od ich zasądzania na rzecz Skarżącej lub odpowiednie ich miarkowanie (art. 206 P.p.s.a.), wskazując na udział pełnomocnika w inicjowaniu dużej liczby spraw, mających cechy seryjności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
- I. Skarga w części podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w punktach 1-4a.
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze treść art. 149 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a. K.p.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 1 zd. 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., jak i przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (§ 2 cyt. ustawy).
II. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów Sąd wyjaśnia, że w przypadku sfinalizowania sprawy przez organ przed wydaniem wyroku (wskutek pozostawienia wniosku bez rozpoznania 16 lutego 2026 r., doręczonego Spółce Skarżącej również 16 lutego 2026 r.), koniecznym jest umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu (decyzji, postanowienia) stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., w trybie art. 161 pkt 3 ww. ustawy, co miało miejsce zgodnie z pkt I wyroku.
Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt I wyroku koresponduje w ze sformułowanym przez Spółkę wnioskiem o umorzenie postępowania z 15 lutego 2026 r.
Przy czym podkreślić należy, iż - jak stwierdza się w orzecznictwie - wydanie przez organ decyzji po wniesieniu przez stronę do Sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie zwalnia Sądu od ustalenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Zatem dalej aktualnym pozostawało rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia powyższej materii, tj. wystąpienia bezczynności czy przewlekłości postępowania.
III. Orzecznictwo sądowoadministracyjne charakteryzuje bezczynność jako sytuację, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).
Z kolei przewlekłość oznacza taki stan postępowania administracyjnego, w którym organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, zatem dokonuje czynności jednak zbyt wolno. W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Właściwy organ jest obowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy (por. A. [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026, art. 37, uwaga 8).
Sąd, uwzględniając stanowisko orzecznicze, że w tego typu sprawach należy poddać ocenie istotne okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopień jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11 oraz z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17, CBOSA), wskazuje, że w rozpatrywanej sprawie, biorąc pod uwagę postępowanie jako całość, tj. okres od dnia jego wszczęcia do zakończenia nie był długi; jak wynika z przedstawionych Sądowi akt, przedmiotowy wniosek rozpoznawany był przez ok 3 miesiące, licząc od daty jego wniesienia, tj. od dnia 17 listopada 2025 r. do dnia pozostawienia bez rozpoznania, tj. do 16 lutego 2026 r. Jednak należy mieć na uwadze, że do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności (art. 35 § 5 K.p.a. - w dniu 4 lutego 2026 r. na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. organ wezwał do usunięcia braków formalnych wniosku, co zostało doręczone 5 lutego 2026 r., Strona nie uzupełniła żądanych dokumentów) i że "terminu do uzupełnienia braku podania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy i wyprowadzenia przewlekłości postępowania."
Powyższe oznacza, że faktyczne procedowanie organu bez oczekiwania na reakcję Spółki trwało około miesiąc dłużej, niż przewidują to przepisy, co - mając na uwadze treść art. 35 § 3 K.p.a., iż załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a także treść art. 35 § 1 K.p.a., który wskazuje, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki – oznacza, że doszło do naruszenia powołanych wyżej norm prawnych. Organ dopuścił się zatem przewlekłości w prowadzonym postępowaniu wydając decyzję po upływie ustawowego terminu. Takie postępowanie organu niewątpliwie jest sprzeczne z zasadą szybkości postępowania wysłowioną w art. 12 K.p.a., a także podważa wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa.
Skoro Wojewoda naruszył kodeksowe reguły terminowego załatwiania sprawy, to zarzut przewlekłości należało uznać za uzasadniony (czemu skład orzekający dał wyraz w pkt II sentencji wyroku).
IV. W obowiązującym stanie prawnym, przepis art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie (o ile organ nie zakończył postępowania), ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, podstawowe znaczenie mają okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów (por. wyrok NSA z 15 listopada 2023 r., I OSK 2333/22, CBOSA). W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia, co implikuje ścisłą interpretację tej instytucji. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek pozostawania w bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12 – dostępny j.w.).
Jednak niewielkie opóźnienie w zakończeniu sprawy, aktualna ilość rozpatrywanych spraw przez Wojewodę, w tym także samych wniosków Spółki, jak i fakt, iż sprawa finalnie została zakończona, a sama Skarżąca przyczyniała się do opóźnienia (bowiem organ musiał wzywać do uzupełnienia dokumentacji), nadto okoliczność, że Spółka nie wykonała wezwania i sama wniosła o umorzenie postępowania, uprawniają Sąd do stwierdzenia, iż przewlekłość organu nie miała charakteru rażącego (pkt III wyroku).
V. W konsekwencji Sąd nie znalazł również podstaw do przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, zgodnie z żądaniem, stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. Jej przyznanie powinno być bowiem uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania (por. wyroki NSA z: 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1442/20 oraz 24 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1172/20, CBOSA), co miało miejsce w sposób wyżej opisany. Przedstawione okoliczności uzasadniają zatem niezasadność wniosku o przyznanie skarżącej Spółce wnioskowanej sumy pieniężnej, nadto Skarżąca nie wykazała rzeczywistych strat, mających miejsce z powodu opóźnienia w wydaniu decyzji. Spółka powołała się co prawda na następstwa opóźnienia organu, jednak nie przedstawiła dowodów w zakresie tego żądania. Tymczasem skoro przyznanie sumy pieniężnej ma spełniać funkcję kompensacyjną a także niejako przymuszającą organ do rozpoznania wniosku strony, to trudno twierdzić, iż Spółka umotywowała zasadność swego żądania, traktowanego jako stosowną rekompensatę za "doznane krzywdy" w sytuacji nie przedstawienia żadnych dowodów i sfinalizowania postępowania przez Wojewodę. Stąd też, w ocenie Sądu, zasadnym było w tym zakresie skargę oddalić (pkt IV wyroku).
VI. Mając zaś na uwadze treść art. 119 ust. 4 P.p.s.a., Sąd rozpoznanie sprawy skierował do trybu uproszczonego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 i 206 P.p.s.a., widząc podstawy do ich miarkowania, z uwagi na znaczą ilość złożonych skarg o praktycznie tożsamej treści przez tego samego pełnomocnika reprezentującego tą samą Skarżącą, co znacznie ogranicza nakład pracy potrzebny do sporządzenia tego środka zaskarżenia.
Przywołany art. 206 P.p.s.a. stanowi, że sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Katalog przesłanek uzasadniających skorzystanie przez sąd z uprawnienia przewidzianego w tym przepisie jest otwarty, a zastosowanie w konkretnej sprawie miarkowania kosztów ma charakter uznaniowy. Możliwość miarkowania, a nawet odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz skarżącego od organu w postępowaniu przed sądem administracyjnym w przypadku, o którym mowa w art. 206 P.p.s.a., powiązano z pojęciem niedookreślonym, jakie stanowi "uzasadniony przypadek". W orzecznictwie podkreśla się, że "uzasadnionym przypadkiem", jest przypadek sprawy sądowoadministracyjnej, w której wystąpiły następujące okoliczności, np.: niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę (zob. post. NSA z 13 września 2016 r., sygn. akt I OZ 930/16; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16, CBOSA).
Skoro takie okoliczności zaistniały w rozpatrywanej sprawie, to Sąd uznał, że adekwatne będzie zasądzenie płowy należnego w zwykłym trybie zastępstwa procesowego zwrotu kosztów, tj. 340 zł wobec nieuiszczenia 17 zł opłaty skarbowej od czynności pełnomocnictwa (pkt V sentencji wyroku), uwzględniając 100 zł wpisu.