Uzasadnienie
G. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w W. złożyła skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę M. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę cudzoziemca.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy:
20 listopada 2025 r. za pośrednictwem systemu praca.gov.pl wpłynął wniosek pracodawcy G. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. o wydanie zezwolenia na pracę typ A dla cudzoziemca – Y. P. C., ob. K., na stanowisku magazynier, na okres od 31 grudnia 2025 r. do 30 grudnia 2026 r. 19 stycznia 2026 r. i 20 stycznia 2026 r. wpłynęły korekty wniosku.
19 lutego 2026 r. organ wezwał wnioskodawcę do przedstawienia w terminie 7 dni od daty odebrania pisma wskazanych dokumentów. W piśmie tym zawarto informację, że przewidywany termin wydania decyzji to 25 marca 2026 r. 22 stycznia 2026 r. G. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. złożyła skargę na bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę M. w zakresie wydania zezwolenia na pracę typu A. W skardze podniesiono zarzuty naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. oraz wniesiono o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Zdaniem skarżącej Spółki w okolicznościach niniejszej sprawy przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy ma charakter znaczny i bezsporny, a przy tym pozbawione jest jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia. Organ nie wydał rozstrzygnięcia, nie poinformował strony o przyczynach zwłoki ani o nowym terminie zakończenia postępowania, co stanowi oczywiste naruszenie obowiązków z art. 36 K.p.a. i potwierdza brak należytej organizacji pracy oraz właściwego nadzoru nad prowadzonymi sprawami.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych ewentualnie, w razie uznania skargi za częściowo zasadną, o miarkowanie kosztów. Organ wskazał na znaczną ilość prowadzonych w tym czasie postępowań, konieczność przeprowadzania postępowań wyjaśniających, wzrost pism procesowych oraz wezwań do uzupełnienia braków formalnych oraz materialnych.
Decyzją z 26 marca 2026 r. Wojewoda M. wydał zezwolenie na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla cudzoziemca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga podlega częściowemu uwzględnieniu.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.): "[k]ontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a". Z kolei zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a.: "[s]kargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu". Zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzenia pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2025 r., poz. 621) przepisów art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa m.in. w art. 26 ustawy, a w więc w odniesieniu do zezwolenie na pracę cudzoziemca na rzecz polskiego podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcowi, tak jak w niniejszej sprawie.
Przechodząc do oceny stanu faktycznego sprawy, stwierdzić należy, że skarga na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania "skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 – § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych" (uzasadnienie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przedmiotem skargi na przewlekłość lub bezczynność organu w postępowaniu administracyjnym jest zatem ocena jego zachowania (zarówno działania jak i zaniechania czynności), dokonywana z perspektywy przepisów regulujących bieg postępowania oraz okoliczności faktycznych i prawnych rzutujących na aktywność organu. Każdy, kto inicjuje postępowanie administracyjne ma prawo oczekiwać podejmowania przez organ działań odpowiadających zasadzie szybkości zawartej w art. 12 § 1 K.p.a., oczekiwać od organu sumiennej analizy treści wniosku i działań zmierzających do rozwiania wątpliwości odnośnie jego treści, jeżeli takowe się pojawią, a także oczekiwać rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1426/19).
Stosownie do treści art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Zgodnie z treścią art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.
Analiza przebiegu postępowania prowadzi do wniosku, że w sprawie doszło do bezczynności Wojewody, ponieważ sprawa nie została załatwiona w określonym w art. 35 K.p.a. terminie. Zwrócić należy uwagę, że po złożeniu przez stronę skarżącą wniosku 20 listopada 2025 r., jak wynika z akt sprawy, organ w terminie otwartym do załatwienia sprawy nie podejmował żadnych czynności, w tym nie wyznaczył nowego terminu do załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 36 § 1 K.p.a. Pierwsze pismo w aktach sprawy datowane jest na dzień 20 stycznia 2026 r., już po wniesieniu skargi, natomiast warunkiem przedłużenia terminu załatwienia sprawy jest wyznaczenie nowego terminu do jej załatwienia wyłącznie przed upływem terminu do jej załatwienia. Reguła ta jest niezależna od tego czy mamy do czynienia z terminem ustawowym czy terminem ustalonym przez organ. Wniosek taki jest logicznym skutkiem regulacji dotyczącej terminowości załatwiania spraw (por. wyroki NSA z 29 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 1959/22 i 9 stycznia 2024 r. sygn. akt II GSK 268/23). Także złożenie w sprawie korekty wniosku 19 i 20 stycznia 2026 r. nie miało wpływu na bieg terminu zakończenia postępowania, wszczętego 20 listopada 2025 r.
Podkreślić również należy, że to dzień wniesienia skargi, a nie dzień orzekania przez sąd administracyjny, jest adekwatny zarówno dla oceny dopuszczalności rozpatrzenia skargi odnoszonej do istnienia przedmiotu zaskarżenia, jak i dla oceny, czy sprawa ma charakter "sprawy niezałatwionej" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. (zob. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 7 marca 2022 r. sygn. akt II OPS 1/21, ONSAiWSA 2022/3/34 i 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79 i 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63, a także wyroki NSA z 7 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 935/22; 6 września 2023 r. sygn. akt III OSK 951/22; 30 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 4096/21; 1 września 2022 r. sygn. akt II OSK 791/22, 9 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1966/21; 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2346/20; 10 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 514/20). Natomiast na dzień wniesienia skargi organ nie rozstrzygnął niniejszej sprawy, pomimo upływu terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a.
Z tego też względu skarga w zakresie żądania stwierdzenia bezczynności została uwzględniona, o czym Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Przyjąć należy, że organ pozostawał w bezczynności, która trwała aż do zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji 26 marca 2026 r. i jej doręczenie stronie. Okres bezczynności obejmował zatem okres ponad 3 miesięcy, co stanowi naruszenie art. 35 § 3 K.p.a.
Mając natomiast na względzie to, że decyzją z 26 marca 2026 r. Wojewoda M. rozpatrzył wniosek skarżącej Spółki w przedmiocie zezwolenia na pracę cudzoziemca, Sąd w pkt 1 wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania ww. wniosku, jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Wskazać również należy, że wydanie przez organ decyzji nie zwalnia Sądu od orzekania, czy organ prowadzący postępowanie dopuścił się bezczynności lub przewlekłości, a jeśli tak to czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok NSA z 22 października 2013 r. sygn. akt I OSK 797/13). Nie każde jednak przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 711/11 oraz z 24 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 3021/17).
O rażącej bezczynności można natomiast mówić, w sytuacji gdy można jej przypisać znamiona "wyjątkowej", świadczącej o zlekceważeniu wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2451/14 oraz z 6 września 2016 r. sygn. akt I OSK 296/15), a więc gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, w której okres bezczynności wynosił 3 miesiące. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.
Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi m.in. w razie jawnego natężenia braku woli organu do załatwienia sprawy. Z reguły dopiero sytuacja, gdy długość postępowania stanowi wielokrotność (kilkunastokrotność) miary czasu wyznaczonego przez prawodawcę jako maksymalny termin załatwienia sprawy, pozwala mówić o przekroczeniu na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, iż nie budzi wątpliwości ocena uznająca go za przekroczenie kwalifikowane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2026 r. sygn. akt III OSK 1400/25).
Tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy nie można zarzucić Wojewodzie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Z tych powodów Sąd orzekł jak w pkt 3 wyroku zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a.
Z tych samych powodów, Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania żądanej przez stronę sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Zauważyć należy, że przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania (por. wyrok NSA 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4234/21). W orzecznictwie podkreślano przy tym, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzonej bezczynności, i to nawet w przypadku, gdy bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa. Oznacza to, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyroki NSA z 14 października 2020 r. sygn. akt II OSK 3661/19; 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 304/2; z 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1695/16).
Ustawodawca, przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, nie określił natomiast żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza wysokością. Brak więc podstaw, aby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2591/20), zaś ustawodawca ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy pozostawił sądowi.
Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę w tym zakresie (pkt 4).
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 5 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 206 P.p.s.a., zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego, w wysokości 100 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935) z uwagi na miarkowanie wynagrodzenia przez Sąd. Na sumę kosztów postępowania nie zaliczono opłaty skarbowej w kwocie 17 zł. Zauważyć należy, że do skargi został załączony dowód uiszczenia tejże opłaty od 64 spraw łącznie, bez jakiegokolwiek opisu, których spraw dotyczy. Uwzględniając fakt, że pełnomocnik strony skarżącej, reprezentujący przed tutejszym Sądem również inne podmioty złożył w bieżącym roku skargi na bezczynność liczone w setkach sztuk, tak opisany dowód uiszczenia opłaty skarbowej uniemożliwia identyfikację, której sprawy dotyczy.
Stwierdzić również należy, że zgodnie z art. 206 P.p.s.a. Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W orzecznictwie podkreśla się, że "uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 206 P.p.s.a., jest przypadek sprawy sądowoadministracyjnej, w której wystąpiły następujące okoliczności: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, brak skonkretyzowania umowy między stroną skarżącą a jej pełnomocnikiem, istnienie wątpliwości, czy rzeczywistą intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu, czy też uzyskanie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego.
W niniejszym postępowaniu zachodzą podstawy do miarkowania wysokości kosztów należnych skarżącej. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że do tutejszego Sądu wpłynęła bardzo duża ilość skarg na bezczynność Wojewody M. w przedmiocie zezwolenia na pracę złożonych przez tego samego pełnomocnika procesowego, tożsamych ze sobą w treści. Sama Spółka G. złożyła ich ponad 100. Ponadto przy miarkowaniu kosztów uwzględniono nakład pracy profesjonalnego pełnomocnika przy przygotowaniu przedmiotowej skargi – jako jednej z wielu tożsamych, oraz fakt, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, co wiązało się z brakiem koniczności stawiennictwa pełnomocnika przez sądem. Zdaniem Sądu ustalenie wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika w wysokości adekwatna do nakładu pracy pełnomocnika w tej sprawie, tj. w wysokości 100 zł.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.