Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez I. D. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 15 kwietnia 2026 r. uchylająca do ponownego rozpoznania orzeczenie Burmistrza Miasta Nowa Ruda z dnia 27 lutego 2026 r. zmieniające decyzję z dnia 27 października 2021 r. w przedmiocie skierowania skarżącej do Domu Pomocy Społecznej w J. (dom dla osób przewlekle somatycznie chorych), poprzez zmianę lokalizacji placówki i skierowanie do Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych w S. Jak wynikało z akt sprawy decyzją z dnia 27 października 2021 r. organ I instancji skierował skarżącą do Domu Pomocy Społecznej w J. (dalej: DPS w J.). Podstawę stanowiło orzeczenie Sądu Rejonowego w Kłodzku z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt III RNs 506/20. Postanowieniem z dnia 8 listopada 2021 r. Sąd Rejonowy w Kłodzku, działając pod tą samą sygnaturą, zarządził zatrzymanie i przymusowe doprowadzenie skarżącej do DPS w J. Skarżąca w opisanej placówce przebywa od 17 lutego 2022 r.
W dniu 15 listopada 2023 r. do Burmistrza Miasta Nowa Ruda wpłynęło żądanie Prokuratora Rejonowego w Kłodzku z dnia 14 listopada 2023 r. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji z dnia 27 października 2021 r. i skierowanie skarżącej do domu pomocy społecznej innego typu, właściwego dla osób przewlekle psychicznie chorych.
W związku z tym organ I instancji wszczął postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia 27 października 2021 r., powiadamiając o tym skarżącą i Prokuratora. W toku postępowania organ I instancji podjął czynności w celu ustalenia aktualnej sytuacji zdrowotnej skarżącej oraz jej potrzeb, a także znalezienia miejsca w domu pomocy społecznej odpowiadającym potrzebom skarżącej (dla osób przewlekle psychicznie chorych). Decyzją z dnia 16 stycznia 2025 r. zmieniono decyzję z dnia 27 października 2021 r. poprzez skierowanie skarżącej do Domu Pomocy Społecznej dla przewlekle chorych psychicznie w B. (dalej: DPS w B.). Od ww. decyzji skarżąca nie wniosła odwołania.
Następnie decyzją z dnia 27 lutego 2026 r. organ I instancji zmienił ww. decyzję i decyzję zmieniającą kierując skarżącą do domu pomocy społecznej tego samego typu w S., z uwagi na dysponowanie miejscami przez tą placówkę.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca nie zgadzała się ze skierowaniem jej do placówki w S. Wyjaśniała, że jej stan zdrowia uległ poprawie, regularnie przyjmuje leki, jest wyciszona, nie zagraża sobie ani osobom w swoim otoczeniu. Zaznaczała, że DPS w J. traktuje jak swój dom, utrzymuje bliskie relacje z osobami z ośrodka. Zmiana nie będzie dla niej korzystna i może odbić się negatywnie na jej zdrowiu, wywołać zaburzenia somatyczne.
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: SKO) wskazując na niezachowanie trybu zmiany decyzji ostatecznej oraz uchybienie przepisom art. 7, art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 77 § 1, art. 79 – art. 81 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm., dalej: k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wskazał na brak wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej, co narusza art. 61 § 4 k.p.a., zaznaczając, że działanie to nie ma jedynie znaczenia formalnego, ale stanowi dla stron informację o prowadzonym postępowaniu, zapewniając czynny w nim udział. Naruszeniem tej zasady jest także niedochowanie wymogu wynikającego z art. 10 k.p.a., co ma szczególne znaczenie w kontekście uregulowania art. 81 k.p.a. Niezależnie od tego sama decyzja organu I instancji nie odpowiada prawu. W jej treści nie wskazano podstawy prawnej działania, obowiązku tego nie wypełnia powołanie jedynie art. 163 k.p.a. bez przepisów szczególnych. Organ zaznaczał, że decyzje, które podlegały zmianie miały walor ostatecznych, a zatem ich wzruszenie wymaga wyraźnego umocowania prawnego. W sprawach z zakresu pomocy społecznej taką podstawą może być art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2025 r., poz. 1214, dalej: u.p.s.).
Organ przywołał brzmienie tego zapisu stwierdzając, że dokonując zmiany decyzji należy wykazać, ponad wszelką wątpliwość, że w sprawie wystąpiły powołane w tym przepisie okoliczności, tj. zmiana przepisów prawa, sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 u.p.s.
Organ wskazał także, że zaskarżona odwołaniem decyzja, wbrew obowiązkom wynikającym z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. Nie wynikają z niej przesłanki, którymi kierował się organ wydając decyzję. W sprawie nie dochowano także wymogów wynikających z reguł dowodowych, tj. wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego w celu ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, w tej sprawie uzasadniających zmianę decyzji poprzez skierowanie skarżącej do innej placówki znajdującej się na ternie woj. wielkopolskiego. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że DPS w S. jest przystosowany do potrzeb osób przewlekle i psychicznie chorych i dysponuje wolnymi miejscami. Nie odniósł się jednak do przesłanek zmiany decyzji. Nie przedstawił żadnych okoliczności przemawiających za skierowanie strony do takiej placówki.
Brak analizy czasu oczekiwania na miejsce w domach pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanych bliżej miejsca zamieszkania strony. Brak takiej analizy w odniesieniu do DPS w B., choć kwestia ta ma kluczowe znaczenie dla sprawy. W aktach sprawy i samej decyzji brak analizy zakresu świadczonych usług i rozważenia indywidualnych potrzeb strony. Brak oceny wpływu zmiany miejsca pobytu w sytuacji skarżącej, z uwagi na jej stan zdrowia psychiczny i fizyczny. Nie dokonano żadnych ustaleń w zakresie aktualnego stanu zdrowia skarżącej. Najnowszy dokument znajdujący się w aktach sprawy, a odnoszący się do stanu zdrowia skarżącej, datowany jest na wrzesień 2024 r., a zatem 19 miesięcy przed wydaniem decyzji.
W opinii organu odwoławczego, w świetle zarzutów odwołania, zebrany materiał dowodowy nie jest wystarczający do podjęcia decyzji, organ winien ustalić indywidualne potrzeby skarżącej, jakiej obecnie pomocy wymaga. Konieczne jest zatem zebranie dokumentacji dotyczącej jej stanu zdrowia, uzyskania opinii co do jej funkcjonowania w placówce, przesłuchania świadków celem ustalenia ww. okoliczności. Organ zwracał uwagę na konieczność właściwego udokumentowania podejmowanych czynności. Końcowo zwracał uwagę na zasadność skierowania skarżącej do DPS w S. z uwagi na indywidualną sytuację rodzinną skarżącej.
W sprzeciwie wywiedzionym od ww. decyzji skarżąca nie wyrażała zgody na skierowanie jej do "innego domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych w S. ani do innej placówki". Podkreślała, że jej stan zdrowia uległ poprawie, przyjmuje leki, jest wyciszona, nie konfliktuje się z innymi osobami, nie zagraża sobie i innym. DPS w J. traktuje jako swój dom, utrzymuje relacje z osobami tam przebywającymi, nie przysparza kłopotów. Zmiana będzie dla niej niekorzystna i może wpłynąć negatywnie na jej stan zdrowia wywołując zaburzenia somatyczne. Prosiła o niezmienianie jej domu pomocy społecznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
W dniu 22 lipca 2026 r. strona złożyła pismo procesowe, w którym powieliła sprzeciw przeciwko zmianie DPS.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 1267 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 2 i § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na podane w ww. przepisie rozstrzygnięcia, interpretacje indywidualne, opinie, akty, czynności oraz bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu administracji. W § 2a ww. regulacji wskazano, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, przy czym rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 64d § 1 i § 2 p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Jak wynika z powołanych regulacji, w ramach zaś postępowania zainicjowanego sprzeciwem sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia, czy w sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest zaś władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką ww. normy.
Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Dokonując analizy tego przepisu należy mieć na uwadze, że przepis ten jako odstępstwo od zasady merytorycznego, ponownego, rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy winien być interpretowany w sposób ścisły, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca.
Jeśli zaś chodzi o same przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., to ustawodawca wyraźnie wyodrębnia dwie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym przepis wskazuje, że obie przesłanki muszą wystąpić łącznie, co wynika z użytego w tym zapisie spójnika "a". Nie wystarczy więc stwierdzenie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, niezbędne jest wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej wynik. Zapis ten winien być odczytywany jako uchybienie organu I instancji w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który wykracza poza uprawnienia dowodowe organu odwoławczego, a zatem poza zakres wskazany w art. 136 k.p.a. Wówczas, gdy przeprowadzenie niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy postępowania dowodowego przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności.
Taki sposób wykładni tego przepisu znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie i orzecznictwie, zgodnie z wyrażanymi tam tezami ustawowym warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest zatem wykazanie przez organ odwoławczy, że zaskarżona "decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania" i "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"; te dwie ustawowe przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 138). Przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt I OSK 517/17, dostępny w CBOSA).
W świetle tych uwag należy przyjąć, że nie chodzi o naruszenie przez organ I instancji jakichkolwiek przepisów postępowania, musi ono dotyczyć wyłącznie norm odnoszących się do postępowania wyjaśniającego i to w zakresie mającym wpływ na to postępowanie. Stwierdzenie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy oznacza konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017r., sygn. akt II OSK 341/16, dostępny w CBOSA).
Zgodnie z wyrażaną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy w jej całokształcie, jego rola nie może sprowadzać się do kontroli legalności orzeczenia podjętego przez organ I instancji. Powinien zatem przeprowadzić powtórne postępowanie merytoryczne i po raz drugi ocenić dowody, przy czym nie musi się ograniczać wyłącznie do tych ocenionych już przez organ I instancji, poza tą możliwością, w granicach wyznaczonych art. 136 k.p.a., może przeprowadzić dowody uzupełniające, jeśli uzna to za konieczne. Stosownie bowiem do art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Przekładając te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy nie ma wątpliwości, że podstępowanie organu I instancji naruszało przepisy prawa procesowego i to w zakresie gromadzenia istotnych dla sprawy dowodów. I ta właśnie okoliczność legła u podstaw uznania prawidłowości podjętego przez SKO rozstrzygnięcia.
Zasadnie organ odwoławczy wskazuje, że w sprawie zmiany decyzji ostatecznej z dnia 27 października 2021 r. wraz z jej zamianami o takim samym walorze w ogóle nie wszczęto postępowania. Co więcej w aktach brak jakichkolwiek dokumentów pozwalających na uznanie, że czynność ta została dokonana. Okoliczność ta stanowi w istocie samodzielną przesłankę do uchylenia orzeczenia organu I instancji, gdyż wszelkie dowody zebrane w toku takich działań organów dotknięte są wadą i nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji. Niezależnie od tego, że takim działaniem strona została pozbawiona udziału w sprawie, zgłaszania wniosków, zastrzeżeń, dowodów. Pogłębia to także brak zastosowania art. 10 § 1 k.p.a. W tej sytuacji decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej, co uchyla możliwość sanowania takiego błędu przez organ odwoławczy, zatem w sprawie nie przeprowadzono żadnego postępowania.
Stwierdzenie to, poza opisanym błędem procesowym, ma także dalsze umocowanie, gdyż wbrew obowiązkom wynikającym z przepisów ustawy kodeks postępowania administracyjnego, w związku z art. 53 u.p.s. w istocie nie poczyniono żadnych ustaleń wskazujących na potrzebę zmiany powoływanej już decyzji z dnia 27 października 2021 r. i zmieniającej ją orzeczeń. W aktach sprawy znajdują się dokumenty wskazujące na potrzebę zmiany profilu domu pomocy społecznej, w którym obecnie przebywa skarżąca na dom pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych, jednakże zostały one zebrane w poprzednio prowadzonych postępowaniach i nie zostały włączone do akt sprawy, w której wydano decyzję.
Nie wskazano również na przesłanki zmiany decyzji ostatecznej wynikające z art. 106 ust. 5 u.p.s., co słusznie dostrzega SKO, nie wykazano zatem, że w sprawie wystąpiły powołane w tym przepisie okoliczności, tj. zmiana przepisów prawa, sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 u.p.s.
W obliczu popełnionych przez organ I instancji błędów polegających na braku wszczęcia postępowania w sprawie uwagi te mają już charakter wtórny. Konieczne jest jednak wskazanie na popełnione uchybienia, gdyż przełoży się to na prawidłowość dalszego postępowania w tej sprawie. Nadto, co słusznie akcentuje SKO w treści zaskarżonej decyzji zebrane w innym postępowaniu dowody nie przystają do okoliczności sprawy, gdyż pozyskane dokumenty i zaświadczenia odnoszące się do stanu zdrowia skarżącej pochodzą z 2024 r., zaś decyzja organu I instancji została wydana po upływie 19 miesięcy od datowania dokumentów.
Mając na uwadze podnoszone przez skarżącą uwagi i zapewnienia trudno uznać, że postępowanie organu I instancji realizowałby zasadę praworządności wynikającą z art. 7 k.p.a., zasadę zaufania (art. 8 k.p.a.) i wreszcie zasady kierowania do domu pomocy społecznej wynikające z ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 53 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej (ust.1). Osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej.
Zatem przed umieszczeniem w domu pomocy społecznej lub zmianą decyzji odnoszącą się do takiego miejsca pobytu konieczna jest ocena wskazanych w tym zapisie okoliczności, czego w sprawie zabrakło. Nie wskazano bowiem, czy okoliczności istniejące w 2024 r. są nadal aktualne, nie wykazano także przesłanek wynikających z art. 106 ust. 5 u.p.s.. Brak tych ustaleń także powoduje, że w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej.
Odnosząc się do dalszych wskazywanych przez organ podstaw uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, w szczególności zaś braków w samej decyzji (naruszenie art. 107 k.p.a.), to Sąd nie podziela zawartych w decyzji uwag, że wady te winny skutkować uchyleniem decyzji. Jak wskazano nie każdy błąd organu I instancji skutkuje uchyleniem decyzji do ponownego rozpoznania, konieczne jest wykazanie, że niezbędny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tym zakresie nie mieszczą się wady uzasadnienia. Okoliczność ta jednak nie wpływa na wynik sprawy.
Końcowo odnosząc się do podnoszonych w sprzeciwie zarzutów, wniosków, oświadczeń należy stwierdzić, że przedmiotem oceny Sądu w tej sprawie jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., pozostałe okoliczności pozostają poza zakresem orzekania. Strona będzie miała możliwość odniesienia się do nich w ponownie prowadzonym postępowaniu.
Uznając, że w zaskarżonej sprzeciwem decyzji wykazano istnienie podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, wskazano także zakres niezbędnych ustaleń w ponownie prowadzonym postępowaniu, sprzeciw jako bezzasadny należało oddalić na art. 151a § 1 p.p.s.a.