Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją datowaną na 13 kwietnia 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy uchyliło w całości orzeczenie Burmistrza Miasta i Gminy Chocianów z dnia 5 lutego 2026 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Powołaną decyzją organ I instancji odmówił zwolnienia J. R. z opłaty za pobyt syna W. R. w Domu Pomocy Społecznej w K. filia w D.; ustalił wysokości tej opłaty za okres od lipca 2025 r. do listopada 2025 r. w kwocie 3.534,27 zł i od grudnia 2025 r. do maja 2026 r. w kwocie 3.119,53 zł; zobowiązał J. R. do wnoszenia ustalonej wysokości opłaty na wskazany rachunek bankowy organu w terminie do 20 dnia każdego miesiąca oraz nakazał przekazanie odpłatności za okres od 1 lipca 2025 r. do 31 stycznia 2026 na rachunek wskazany bankowy do dnia 2 marca 2026 r.
W opisanej decyzji organ I instancji wskazał, że orzeczeniem z dnia 29 maja 2023r., wydanym w następstwie postanowienia Sądu Rejonowego w Lubinie z dnia 11 kwietnia 2023 r. sygn. akt RNs 9/23, syn skarżącej W. R. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej w K. filia w D. (dalej: DPS), gdzie przebywa od dnia 30 maja 2023 r. Powołując się na art. 60 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2025 r., poz. 1214, dalej: u.p.s.) organ wskazał na odpłatny charakter pobytu w domu pomocy społecznej oraz przywołał regulacje określające średni koszt pobytu w DPS. Wyjaśnił, że obowiązek ponoszenia tych kosztów, poza mieszkańcem domu pomocy społecznej, obciąża także krewnych, co jest uzależnione od ich sytuacji, w tym dochodowej.
Badając te okoliczności w odniesieniu do skarżącej w dniu 5 września 2025 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, zaś w dniu 21 listopada 2025 r. przesłuchano w charakterze świadka syna skarżącej D. R. W toku czynności wyjaśniających ustalono, że do dnia 24 grudnia 2024 r. skarżąca prowadziła gospodarstwo domowe wspólnie z mężem, uzyskując dochód w wysokości 1.734,24 zł w przeliczeniu na członka rodziny, nie przekraczając tym samym kryterium dochodowego, co wyłączało obowiązek ponoszenia opłaty. W dniu 24 grudnia 2024 r. zmarł mąż skarżącej i od stycznia 2025 r. prowadziła ona gospodarstwo domowe z synem D., do maja 2025 r. ich dochody nie przekraczały kryterium dochodowego, wyłączając obowiązek ponoszenia opłat. W czerwcu 2025 r. skarżąca otrzymała odszkodowanie z tytułu śmierci męża w wysokości 147.271 zł, które wpływało na wysokość dochodów rodziny i zostało rozliczone zgodnie z 8 ust. 11 u.p.s.
Mając na uwadze, że dochód rodziny przekroczył kryterium dochodowe organ ustalił skarżącej wysokość opłaty za pobyt syna w DPS w kwocie 3.534,27 zł od lipca 2025 r. do listopada 2025 r. Z ustaleń wspartych na zeznaniach świadka D. R. wynikało, że gospodarstwo domowe jest prowadzone wspólnie z matką i siostrą skarżącej, co wpłynęło na wysokość dochodu przypadającego na członka rodziny i samej opłaty. Wg ustaleń organu od grudnia 2025 r. do maja 2026 r. wysokość opłaty obciążającej stronę wynosi 3.119,53 zł.
W toku postępowania skarżąca wystąpiła o zwolnienie od ponoszenia opłat. Opisywaną decyzją organ I instancji, powołując się na art. 64 u.p.s. odmówił jej żądaniu. Wskazał na miesięczny dochód rodziny w wysokości 22.354,13 zł, ponoszone wydatki i dochody, a także sytuację zdrowotną rodziny. Analizując wydatki stwierdził, że poza opłatami z tytułu bieżących kosztów utrzymania mieszkania, żywności, odzieży i środków czystości, rodzina ponosi wydatki na dojazd syna taksówką do Lubina do szkoły. Nadto wskazano na koszty poniesione w okresie od lipca 2025 r. do października 2025 r. na zakup kabiny prysznicowej z brodzikiem (1.592,48 zł), pralkę (1.996,98 zł) i komputer dla syna (11.263 zł). Jeśli chodzi o sytuację zdrowotną członków rodziny organ wskazał, że skarżąca nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, natomiast u jej matki stwierdzono otępienie typu alzheimerowskiego, a siostra została zaliczona do I grupy inwalidzkiej.
Syn D. lat [...], posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, obecnie uczy się w szkole policealnej. Organ stwierdził, że występowanie w rodzinie niepełnosprawność i bezrobocia, dotyczy innych członków rodziny, nie skarżącej. Strona posiada środki finansowe pozwalające na ponoszenie opłat za pobyt syna w DPS, utrzymuje się z renty ze zbiegiem wdowim, odszkodowania, renty rodzinnej matki, renty socjalnej siostry z dodatkiem dopełniającym i zasiłku pielęgnacyjnego (nie jest to jeden dochód). Końcowo organ wskazał, że skarżąca odrzuciła propozycję zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., co legło u podstaw ustalenia opłaty w drodze decyzji.
W odwołaniu skarżąca zarzucała m.in.: przewlekłe prowadzenie postępowania oraz niewłaściwe rozpoznanie materiału dowodowego i uznanie, że odszkodowanie stanowi jej dochód; przyjęcie, że syn nadal ma pozostawać w DPS choć jest samodzielny, a w domu jest [...]-letni brat, który może się nim zaopiekować. Nadto ograniczono stronie dostęp do akt i możliwość ustalenia czy decyzje o skierowaniu syna do DPS zostały prawidłowo doręczone. Strona zarzucała też pominięcie przy ocenie przesłanek zwolnienia od opłat, że członkowie rodziny skarżącej – syn, matka i siostra są osobami niepełnosprawnymi i wymagają opieki. Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji, ewentualnie jej uchylenia w celu zbadania zasadności pobytu syna w DPS lub zwolnienie jej od opłat.
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: SKO) uchyliło orzeczenie organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu przywołało podstawę prawną ustalenia odpłatności za pobyt syna skarżącej w DPS oraz zwolnienia od ponoszenia tej opłaty, tj. art. 61 ust. 1, ust. 2 pkt 2 lit. a, ust. 2d, 103 ust. 2 oraz 64 u.p.s. Nadto organ przywołał regulacje definiujące "dochód" i zawierające katalog należności nie mieszczących się w tej kategorii, tj. art. 8 ust. 3 i ust. 4 u.p.s., stwierdzając, że katalog wyłączeń ma charakter zamknięty. Dalej organ wskazał na zasady ponoszenia kosztów pobytu w DPS, w tym odpłatności ponoszone przez mieszkańca DPS i odmowę skarżącej zawarcia umowy w sprawie ponoszenia odpłatności. Zaznaczał także, że skarżąca jest osobą w rodzinie oraz na kryterium dochodowe wyłączające obowiązek ustalenia opłaty.
Dalej wyjasnił, że istnienie przesłanki dochodowej winny poprzedzać niewątpliwe ustalenia faktyczne, co do liczby osób tworzących rodzinę, czego w rozpoznawanej sprawie nie ustalono w sposób niewątpliwy. SKO wskazało na przyjęte w zaskarżonej decyzji okoliczności wskazujące na zmienność stanu osobowego rodziny. Do dnia 24 grudnia 2024 r. (do dnia śmierci męża skarżącej) przyjęto, że gospodarstwo tworzą dwie osoby. W dniu 5 września 2025 r. strona wyjaśniała, że gospodarstwo domowe prowadzi z synem D. Przesłuchiwany w charakterze świadka syn wskazał zaś, że rodzina jest czteroosobowa, poza nim i matką tworzą ją babcia i ciocia (matka i siostra skarżącej).
Powołując się na art. 6 pkt 10 i pkt 14 u.p.s. definiujące osobę samotnie prowadzącą gospodarstwo domowe i rodzinę organ wskazał, że w przypadku rodziny, gdy występuje wspólne zamieszkiwanie, ustalenia winny opierać się na okolicznościach obiektywnych świadczących o wspólnym, bądź odrębnym prowadzeniu gospodarstwa domowego. W tym zakresie oświadczenie strony nie jest wystarczające i wymaga oceny. W sprawie organ wsparł się na oświadczeniach strony i jej syna bez dokonania dalszych ustaleń potwierdzających ten stan rzeczy. Nadto zeznania syna są sprzeczne z oświadczeniem strony sprzed trzech miesięcy, co do dwuosobowego składu rodziny. Brak ustaleń odnośnie do okresów wspólnego zamieszkiwania syna, matki i siostry oraz skarżącej, co wymaga wyjaśnienia. Organ wskazał, że zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą konieczne jest ustalenie wspólnego gospodarowania, co obejmuje ustalenie pozostawania na utrzymaniu, wspólnych wydatków na utrzymanie, wspólnego korzystania z wyposażenia mieszkania, brak wyodrębnienia powierzchni mieszkaniowej, podziału obowiązków, pozostawania pod opieką i brak samodzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego.
Organ uznał, że zakres czynności wymagających ustalenia jest znaczny, co uzasadnia uchylenie decyzji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, dalej: k.p.a.). W zaleceniach, poza zakresem czynności wymagających dalszego badania, organ nakazał także dochowanie wymogu opisanego w art. 10 § 1 k.p.a., uzupełnienie materiału dowodowego o decyzje ustalające opłaty dla pozostałych członków rodziny zobowiązanych do ich ponoszenia (syna i matki skarżącej). Poza tym, odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że bez wpływu na ustalenie opłaty pozostaje okres procedowania w tej sprawie. Co do zarzutu w zakresie uznania za dochód odszkodowania za śmierć męża organ powołując się na zapis art. 8 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. oraz poglądy orzecznictwa stwierdził brak podstaw do wyłączenia go z podstawy ustalania dochodu dla potrzeb zobowiązania do ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS.
Odnosząc się do zarzutu braku podstaw skierowania i pobytu syna skarżącej w DPS organ wyjaśnił, że okoliczności te nie mogą wpływać na wynik sprawy, gdyż skarżąca nie była stroną tego postępowania, a zatem ustalenia te pozostają poza granicami sprawy.
W sprzeciwie od tej decyzji skarżąca, zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucała naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. i niezasadne uchylenie decyzji, pomimo, że materiał dowodowy był wystarczający do orzekania, a ewentualne braki mogły zostać uzupełnione w trybie postępowania wyjaśniającego; art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy nadającej się do rozstrzygnięcia w drodze decyzji, niezasadne przedłużanie postępowania prowadzonego przez blisko dwa lata pomimo istnienia w sprawie materiału dowodowego umożliwiającego merytoryczną ocenę wniosku złożonego w trybie art. 64 u.p.s. Skarżąca zarzucała także naruszenie: art. 10 k.p.a. i niezawiadomienie jej o zebraniu materiału dowodowego i braku możliwości wypowiedzenia się do jego treści przed wydaniem decyzji; art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego i pominięcie dowodów dotyczących obowiązku opieki nad niepełnosprawną całkowicie siostrą i matką oraz traumatycznej śmierci męża; art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez uchybienie zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do państwa, szczególnie w kontekście świadczenia z ubezpieczenia wypadkowego jako dochodu odebranego w formie opłaty za DPS; art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, odebranie rekompensaty za śmierć osoby bliskiej na poczet opłat za DPS.
Strona zarzucała także obrazę art. 1 Protokołu Nr 1 Europejskiej Karty Praw Człowieka, art. 67 i art. 71 Konstytucji RP przez naruszenie zasady proporcjonalności i sprzeczną z Konstytucją wykładnią przepisów ustawy o pomocy społecznej prowadzącą do nadmiernego obciążenia strony i pominięcia jej sytuacji, tj. opieki nad siostrą i matką, wdowieństwem i koniecznością utrzymania niepełnosprawnego syna D. Podniosła także naruszenie art. 64 u.p.s. który wymienia śmierć członka rodziny, niepełnosprawność, długotrwałą chorobę jako niezależne przesłanki zwolnienia od opłaty. Skoro w aktach sprawy bezspornie znajdowały się dowody potwierdzające śmierć męża strony, niepełnosprawność siostry i syna oraz chorobę matki, jak też ponoszone wydatki istniała podstawa do merytorycznego orzeczenia przez organ odwoławczy, który bezpodstawnie uchylił zaskarżoną decyzję do ponownego rozpoznania pomimo uprawnień wynikających z art. 136 k.p.a. i wystarczającego do orzekania materiału dowodowego.
Strona wnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji, uwzględnienie odwołania w całości poprzez zwolnienie jej z opłat i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu strona podkreślała trudne warunki życiowe, rodzinne, bytowe. Dom wymaga remontu, rodzina mieszka w skrajnie ubogich warunkach, przy czym nie korzystała nigdy z pomocy społecznej. Otrzymywane świadczenia nie przekraczają kryterium dochodowego. Wskazywała na śmierć męża, co było dla niej traumatycznym przeżyciem destabilizującym poczucie bezpieczeństwa rodzinnego, finansowego i osobistego. Zarzucała długotrwałe postępowanie, które doprowadziło do tego, że odszkodowanie z tytułu śmierci męża skarżącej stanowi dla niej korzyść finansową, którą należy odebrać na poczet opłat za pobyt syna w DPS. Nie zgadzała się z decyzją o umieszczeniu go w placówce, podkreślając wady tego postępowania. Wskazywała także na trudną sytuację w jakiej się znalazła po śmierci męża, bez jego wsparcia sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym [...]-letnim synem, którego utrzymuje, niepełnosprawną siostrą i matką.
Pominięto ustalenia w zakresie potrzeby przebywania syna w DPS. W opinii strony jest samodzielny, może też liczyć na pomoc brata. Mimo tych uchybień materiał dowodowy w sprawie był wystarczający do pojęcia decyzji przez organ odwoławczy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przy kompletności pozostałych ustaleń jest błędne. Nadto może skutkować naruszeniem art. 139 k.p.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji skład osobowy rodziny jest niezmienny od kilku lat i wynika z materiału dowodowego, a stan zdrowia jej członków nie ulega poprawie, a pogorszeniu.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Na wstępie trzeba wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 1267 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 i § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na podane w ww. przepisie rozstrzygnięcia, interpretacje indywidualne, opinie, akty, czynności oraz bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu administracji. W § 2a ww. regulacji wskazano, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, przy czym rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 64d § 1 i § 2 p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Jak wynika z przywołanych przepisów środkiem zaskarżenia decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest sprzeciw. W ramach zaś postępowania zainicjowanego tym środkiem sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia, czy w sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania ww. przepisu, sąd nie jest władny zaś odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy omawianej normy.
Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję Sąd nie jest władny wypowiadać się, co do istoty sprawy, o co wnioskuje strona w skardze. Przedmiotem badania są wyłącznie okoliczności, które legły u podstaw uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Tym samym okoliczności dotyczące wykładni przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 8 ust. 3 i ust. 4 u.p.d. nie mogą być przez Sąd oceniane, tak jak prawidłowość postępowania, co do przesłanek zwolnienia skarżącej z opłat. W tym zakresie skarga nie mogła odnieść skutku.
Mając na uwadze kognicję Sądu rozpoznającego sprzeciw konieczne jest zatem przywołanie brzmienia art. 138 § 2 k.p.a., stanowi on, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Dokonując analizy tego przepisu należy mieć na uwadze, że zgodnie z utrwalonymi poglądami piśmiennictwa i orzecznictwa stanowi on wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy, gdyż organ ten, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt I GSK 2146/18, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Z zasady tej wynika istotne dla wykładni tego przepisu wskazanie, otóż jako wyjątek od reguły ocena przesłanek zastosowania spornego przepisu winna być dokonywana w sposób ścisły, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca.
Jeśli zaś chodzi o same przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., to ustawodawca wyraźnie wyodrębnia dwie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym przepis wskazuje, że obie przesłanki muszą wystąpić łącznie, co wynika z użytego w tym zapisie spójnika "a". Nie wystarczy więc stwierdzenie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, niezbędne jest wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej wynik. Zapis ten winien być odczytywany jako uchybienie organu I instancji w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który wykracza poza uprawnienia dowodowe organu odwoławczego, a zatem poza zakres wskazany w art. 136 k.p.a. Wówczas, gdy przeprowadzenie niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy postępowania dowodowego przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności.
Taki sposób wykładni tego przepisu znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie i orzecznictwie, zgodnie z wyrażanymi tam tezami ustawowym warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest zatem wykazanie przez organ odwoławczy, że zaskarżona "decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania" i "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"; te dwie ustawowe przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 138). Przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt I OSK 517/17, dostępny w CBOSA).
W świetle tych uwag należy przyjąć, że nie chodzi o naruszenie przez organ I instancji jakichkolwiek przepisów postępowania, musi ono dotyczyć wyłącznie norm odnoszących się do postępowania wyjaśniającego i to w zakresie mającym wpływ na to postępowanie. Stwierdzenie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy oznacza konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017r., sygn. akt II OSK 341/16, dostępny w CBOSA).
Zgodnie z wyrażaną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy w jej całokształcie, jego rola nie może sprowadzać się do kontroli legalności orzeczenia podjętego przez organ I instancji. Powinien zatem przeprowadzić powtórne postępowanie merytoryczne i po raz drugi ocenić dowody, przy czym nie musi się ograniczać wyłącznie do tych ocenionych już przez organ I instancji, poza tą możliwością, w granicach wyznaczonych art. 136 k.p.a., może przeprowadzić dowody uzupełniające, jeśli uzna to za konieczne. Stosownie bowiem do art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Zatem zakres postępowania, który może zrealizować organ odwoławczy został przez ustawodawcę opisany jako uzupełnienie dowodów. Ponownie odwołując się do utrwalonych w orzecznictwie poglądów trzeba wskazać, że podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej wystąpią wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1386/15, dostępny w CBOSA). Chodzi zatem o wyjaśnienie okoliczności, co do których nie wypowiedział się organ I instancji, a te mają istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy. Decyduje o tym zakres okoliczności niezbędnych do wyjaśnienia, jeśli wiąże się to z koniecznością zbadania obszarów, które nie były poddane kontroli organu I instancji zastosowanie winien znaleźć art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast konieczność uzupełnienia faktów, do których odwoływał się organ I instancji otwiera pole dla podjęcia czynności w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Przy czym nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania dowodowego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 1996 r., sygn. akt I SA/Po 234/96, z dnia 13 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 723/97, dostępne w CBOSA).
W rozpoznawanie sprawie organ odwoławczy jako podstawę uchylenia decyzji organu I instancji wskazał występujące w niej nieścisłości dotyczące składu osobowego rodziny skarżącej, naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz brak orzeczeń dotyczących opłat nakładanych na pozostałych członków rodziny skarżącej, a zobowiązanych do ich ponoszenia. Przy czym, jako zasadniczą przesłankę podjęcia decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., SKO wskazało pierwszą z przywołanych okoliczności, uznając, że zakres danych, które należy zebrać jest znaczny i nie może się ograniczać do oświadczeń strony i innych osób.
Sąd nie podziela tej opinii, ustalenie, ile osób wchodziło w skład gospodarstwa domowego skarżącej w danym okresie nie wymaga podjęcia czynności, które wykraczają poza uzupełnienie dowodów. Wystarczające może się okazać przyjęcie oświadczeń od osób, które mogły tworzyć to gospodarstwo, a których liczba i dane osobowe są znane. Przy czym, co do jednej z nich istnieją wątpliwości czy z uwagi na stan zdrowia będzie w stanie złożyć takie oświadczenie. Jeśli złożone na wezwanie organu oświadczenia będą zgodne, nie ma podstaw do czynienia dalszych ustaleń. Przy czym odnotowania wymaga, że wszystkie te osoby mieszkają i mieszkały przez cały okres podstępowania pod jednym adresem. Także w przypadku rozbieżnych oświadczeń, zakres dalszych czynności zmierzających do ustalenia tej jednej okoliczności nie wykracza poza granice opisane w art. 136 § 1 k.p.a.
Jak wskazano konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów, także np. zasięgnięcia opinii biegłego, przesłuchania świadka czy kilku świadków mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie powinien być interpretowany rozszerzająco (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997r. sygn. akt III ZP 5/96; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r. FPS 2/98, ONSA 1998/3/7; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: dnia 22 września 1981 r. sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981/2/88; dnia 25 maja 1983 r. sygn. akt II SA 403/83, ONSA 1983/1/38, z dnia 20 grudnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2313/24).dostępne w CBOSA oraz B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 874-875 nb 14).
Organ II instancji ma zatem możliwość w koniecznym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.), mając na uwadze szerszy zakres kognicji organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 § 2 k.p.a. (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011/2/19; glosa krytyczna R. Sawuły do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41). Jeszcze przed wejściem w życie nowelizacji art. 136 i art. 138 k.p.a., dokonanej art. 1 pkt 33 i 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uregulowanie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. miało i ma na celu wyeliminowanie zbędnego powtarzania postępowania przez organ I instancji, a przez to działanie zgodnie z zasadą szybkości i ekonomiki postępowania.
Cel ten uwidocznił się jeszcze bardziej na skutek dokonanej przez art. 1 pkt 21 lit. b ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz.
- 18) zmiany art. 138 § 2 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. (wyrok z dnia 2 grudnia 2011r. II OSK 1774/10, dostępny w CBOSA).
W świetle opisanych uwag postępowanie organu odwoławczego nie zasługuje na aprobatę, nie wykazał on, aby zakres czynności dowodowych niezbędnych do przeprowadzenia wykraczał poza granice przewidziane w art. 136 § 1 k.p.a. W istocie postępowanie w zakresie opisanym w zaskarżonej decyzji należy jedynie uzupełnić, a organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje, aby czynności te zlecić do przeprowadzenia przez organ I instancji lub zrealizować we własnym zakresie.
Także pozostałe uchybienia procesowe organu I instancji albo mogły być sanowane w trybie odwoławczym poprzez zapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie, umożliwienie wypowiedzi, co do faktów, które uznaje za sporne lub niepełne. Podobnie ocenić należy uzupełnienie materiału aktowego, co wymagało jedynie wystąpienia do organu I instancji o nadesłanie niezbędnych dokumentów.
Przeprowadzona przez Sąd ocena dowodzi, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., co nakazywało uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji. Postawę prawną podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia stanowi art. 151a § 1 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach wsparto na przepisie art. art. 64b § 1 p.p.s.a., w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.