Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 25 II 2026 r. (nr NK.PNK-N.4131.175.1.2026.AK1) Wojewoda Dolnośląski (dalej "wojewoda") stwierdził nieważność uchwały nr XXVII/167/2026 Rady Powiatu Karkonoskiego (dalej "rada powiatu") z dnia 30 I 2026 r. uchylającą własną uchwałę nr XX/134/2025 z 30 IX 2025 r. stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego rady powiatu.
W motywach rozstrzygnięcia wojewoda wyjaśnił, że problemowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 2 i art. 7 oraz art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 IV 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), polegającym na podjęciu uchwały bez podstawy prawnej przez organ stanowiący powiatu. Zaznaczył, że uchwała została podjęta na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 12 pkt 11 ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2025 r. poz. 1684) – dalej "UoSP". Przepis ten zawiera jednak jedynie domniemanie kompetencji rady we wszystkich sprawach, w których UoSP nie stanowi inaczej. Wojewoda zaznaczył, że w przypadku działania organów władzy publicznej nie ma zastosowania zasada "co nie jest zakazane to jest dozwolone". Przeciwnie - wolno im działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa.
Wojewoda opisał przy tym stan faktyczny zaznaczając, że uchwała nr XX/134/2025 z 30 IX 2025 r. stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego została zaskarżona przez radnego do sądu administracyjnego skargą z dnia 18 XI 2025 r. Na tym etapie postępowania rada powiatu nie posiada kompetencji do rozstrzygania o uchyleniu uchwały w sprawie wygaszenia mandatu radnego, skoro aktualnie sprawa toczy się przed sądem administracyjnym (sygn. akt IV SA/Wr 613/25), a procedura ta ściśle uregulowana jest w ustawie z 5 I 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2025 r., poz. 365) – dalej "KW". Wojewoda zwrócił uwagę, że w świetle art. 384 § 3 KW, wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu. Do tego więc czasu uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu nie jest jeszcze prawomocna.
W ocenie wojewody uchwała uchylająca uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu podjęta została bez podstawy prawnej, a wobec uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu prowadzone jest postępowanie sądowe pod sygn. akt IV SA/Wr 613/25.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze powiat karkonoski wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzucono przy tym naruszenie:
- 1) art. 79 ust. 3 w zw. z art. 76 ust. 2 w zw. z art. 77 UoSP, poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż doszło do istotnego naruszenia prawa, przy czym powyższe wojewoda wywnioskował w oparciu o przyjęte we własnym zakresie rozumienie zakwestionowanej podstawy prawnej, a nadto własną interpretację, podczas gdy orzeczenia organów nadzoru powinny - w sposób niebudzący wątpliwości - wskazywać podstawę prawną, która została naruszona, bez uzasadnionych wątpliwości co do legalności aktu ustanowionego przez organ powiatu, czemu wojewoda nie podołał, a co wpłynęło na ograniczenie naczelnej zasady samodzielności organów samorządu terytorialnego;
- 2) art. 79 ust. 5 UoSP, poprzez niezgodne z prawem działanie wojewody, który oparł kwestionowane przez skarżącego rozstrzygniecie nadzorcze na przyjętej przez siebie, wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, czyniąc powyższe wbrew zasadzie legalizmu, nakładającej na organ administracji publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego, co wpłynęło na ograniczenie naczelnej zasady samodzielności organów samorządu terytorialnego,
- 3) art. 79 ust. 1 UoSP, poprzez niewskazanie przez wojewodę konkretnego rodzaju naruszenia prawa, które w jego opinii zaistniało, przy czym tenże wywód prawny, jako część uzasadnienia prawnego, jest obligatoryjnym składnikiem rozstrzygnięcia nadzorczego, który winien się w nim znajdować, czemu wojewoda nie sprostał,
- 4) art. 79 ust. 5 UoSP w zw. z art. 107 § 3 kpa, poprzez nie wywiedzenie z przepisów prawa materialnego konkretnego rodzaju naruszenia, przy czym wywód w zakresie określonego naruszenia przepisów prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego, który składa się na uzasadnienie prawne tegoż aktu, a także poprzez wskazanie w rozstrzygnięciu nadzorczym jedynie okoliczności faktycznych, które w ocenie wojewody wpłynęły na stwierdzenie nieważności objętej nią uchwały,
- 5) art.12 pkt 11 UoSP, poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że rada powiatu podjęła w/w uchwałę bez podstawy prawnej;
- 6) art. 383 KW, poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie że rada powiatu podjęła w/w uchwałę bez podstawy prawnej.
W motywach skargi podkreślono, że rada powiatu posiada kompetencję do uchylenia własnej uchwały, co wynika z art. 12 pkt 11 UoSP, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Zgodnie zaś z art. 383 § 2 KW, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Akty stwierdzające wygaśnięcie mandatu nie podlegają zasadzie związania organu jego własnym rozstrzygnięciem, która obowiązuje w procedurze administracyjnej w stosunku do decyzji administracyjnych (art. 110 KPA). Jakkolwiek zatem żaden przepis prawny wyraźnie nie daje radzie (komisarzowi wyborczemu) prawa poddania raz podjętego rozstrzygnięcia ponownemu rozważeniu prowadzącemu do zmiany wcześniej zajętego stanowiska, to na ogół nie kwestionuje się np. praktyki tzw. reasumpcji uchwał rady.
Prawo do reasumpcji mieści się bowiem w prawie swobodnego podejmowania uchwał nieograniczonym, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnych, zasadą, o której mowa w art. 110 kpa. Z tych też względów podkreślono, że rada powiatu była uprawniona do podjęcia uchwały uchylającej własną uchwałę w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Również zawisłość sporu przed sądem administracyjnym w przedmiocie skargi radnego nie powoduje braku możliwości podjęcia uchwały przez radę powiatu, co forsuje wojewoda w podsumowaniu rozstrzygnięcia nadzorczego.
W odpowiedzi na skargę wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie, ewentualnie umorzenie postępowania sądowego z uwagi na bezprzedmiotowość, w związku z wyrokiem tutejszego Sądu z 26 III 2026 r. (IV SA/Wr 613/25) stwierdzającym nieważność uchwały rady powiatu nr XX/134/2025 z 30 IX 2025 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Wojewoda zaznaczył, że przepisy KW nie przewidują okoliczności, których wystąpienie upoważniłoby organ stanowiący jednostki samorządowej do uchylenia swojej wcześniejszej uchwały stwierdzającej wygaszenie mandatu radnego (czyli ponownej oceny przez radę przesłanek wygaśnięcia mandatu prowadzącej do dwukrotnego podjęcia uchwały dotyczącej mandatu tego samego radnego i w tym samym stanie faktycznym). Przepisy KW precyzyjnie wskazują sekwencje czynności, które mają zostać podjęte przez poszczególne organy właściwe w trakcie procedury wygaszania mandatu radnego.
W przypadku zaskarżenia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego do wojewódzkiego sądu administracyjnego dalsze postępowanie dotyczące danego mandatu radnego wynika z prawomocnego wyroku sądu. Sąd administracyjny może uznać skargę za zasadną i stwierdzić nieważność uchwały albo oddalić skargę. Jednocześnie wojewoda podniósł, że w uzasadnieniu do uchwały uchylającej uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu nie wyjaśniono motywów, jakimi rada powiatu się kierowała zmieniając swoje stanowisko dotyczące możliwości wykorzystania przez radnego mienia powiatu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Interwencja nadzorcza w działalność jednostki samorządu gminnego w postaci stwierdzenia nieważności uchwały jest uprawniona w przypadku ustalenia, że uchwała narusza prawo (jest sprzeczna z prawem) w stopniu "istotnym" (zob. art. 79 ust. 1 i a contrario ust. 4 UoSP).
Należy zgodzić się z wyrażonym w orzecznictwie poglądem, że "istotne" naruszenie prawa, powodujące nieważność uchwały, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 kpa (wyrok NSA z 18 IX 1990 r., SA/Wr 849/90, ONSA z 1990 r., nr 4, poz. 2), co oczywiście nie oznacza, że wskazanymi tam przesłankami nie można się posiłkować przy ocenie "istotności" naruszenia. "Istotność" naruszenia prawa, jako podstawę rozstrzygnięcia nadzorczego, należy przede wszystkim postrzegać przez pryzmat zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i skorelowanej z nią zasady proporcjonalności nadzoru. "Istotność" naruszenia prawa stanowi niewątpliwie przesłankę swoistą, wypracowaną dla potrzeb instytucji nadzoru nad samorządem terytorialnym, tak też głównie w regulacji z zakresu samorządu terytorialnego należy poszukiwać kryterium oceny "istotności" naruszenia. Kwalifikator "istotności" naruszenia prawa służyć ma przede wszystkim wyważeniu proporcji pomiędzy znaczącymi skądinąd skutkami interwencji nadzorczej a stopniem, w jakim in concreto uchybiono zasadzie praworządności, którą nadzór ma chronić.
Tak rozumiana kompetencja nadzorcza stanowi z kolei kryterium oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego dokonywanej na podstawie art. 85 ust. 1 UoSP. Jeżeli bowiem stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały nastąpiło w okolicznościach wskazujących na istotne naruszenie przepisów prawa, rozstrzygnięcie nadzorcze należy uznać za legalne.
W niniejszej sprawie rada powiatu uchyliła własną uchwałę nr XX/134/2025 z 30 IX 2025 r. stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego. Wojewoda zaś rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność tej uchwały wywodząc, że rada powiatu nie posiada kompetencji do uchylenia własnej uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.
W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie należy uznać za prawidłowe, jednak z innych przyczyn niż wskazane w jego uzasadnieniu.
Istotne znaczenie w sprawie ma bowiem fakt, że uchwała nr XX/134/2025 z 30 IX 2025 r., stwierdzająca wygaśnięcie mandatu, okazała się dotknięta sankcją nieważności. Tutejszy Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 26 III 2026 r. (sygn. akt IV SA/Wr 613/25) stwierdził nieważność tej uchwały, co oznacza, że została ona wyeliminowana z systemu prawnego ze skutkiem wstecznym.
Powyższą okoliczność Sąd zobligowany był uwzględnić z urzędu w niniejszej sprawie, mimo że wyrok stwierdzający nieważność został wydany po podjęciu uchwały uchylającej uchwałę nr XX/134/2025 z 30 IX 2025 r. i po wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Skoro bowiem uchwała nr XX/134/2025 z 30 IX 2025 r. jest nieważna, a więc nie rodzi skutków prawnych od chwili podjęcia, to nie można zaakceptować uchwały rady powiatu uchylającej tę uchwałę. Uchylenie uchwały nieważnej rodzi systemową sprzeczność w obszarze skutków walidacyjnych, które przecież w przypadku nieważności następują ex tunc (wstecz) zaś w przypadku uchylenia - ex nunc (na przyszłość).
W świetle konstytucyjnych zasad praworządności i legalizmu (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) uchylenie uchwały nieważnej jest więc niedopuszczalne. Z tego powodu zaskarżony akt nadzoru uznać należy za prawidłowy. Wojewoda bowiem stwierdził nieważność uchwały rady powiatu, mocą której uchyliła ona uchwałę obciążoną sankcją nieważności. Interwencja nadzorcza była zatem uzasadniona, gdyż uchwała w sposób istotny narusza art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Podjęcie przez radę uchwały o uchyleniu przepisów uznanych uprzednio za nieważne, prowadzi do niedopuszczalnego wkroczenia w ustawowe procedury eliminowania z obrotu prawnego uchwał sprzecznych z prawem oraz niedopuszczalnej próby zmodyfikowania skutku prawnego nieważności uchwały (podobnie WSA we Wrocławiu w motywach wyroku z 17 I 2008 r., II SA/Wr 538/07 – publ. CBOSA).
Nie można się natomiast zgodzić z zaprezentowanym w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowiskiem wojewody, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie posiada w ogóle kompetencji do uchylenia własnej uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego.
Zasadniczo organ taki może uchylić własną uchwałę. Przewidziana w przepisach prawa kompetencja do podjęcia uchwały w określonej materii stanowi zarazem podstawę prawną do podjęcia przez organ uchwały zmieniającej lub uchylającej uchwałę pierwotną. Organ nie potrzebuje w tym zakresie odrębnej podstawy prawnej. Jakiekolwiek zaś wyjątki od tej reguły muszą wynikać wyraźnie z przepisu szczególnego albo też wynikać ze specyfiki przedmiotu uchwały.
W niniejszej sprawie podstawę prawną działania rady powiatu stanowił art. 383 § 2 w zw. z § 1 pkt 5 KW. Wynika z niego, że wygaśnięcie mandatu radnego z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.
Przepis ten przyznaje zatem organowi stanowiącemu samorządu terytorialnego kompetencję do stwierdzenia w formie uchwały wygaśnięcia mandatu radnego. Jak słusznie wyjaśnia wojewoda, od uchwały takiej zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały (art. 384 § 1 KW). Wygaśnięcie mandatu radnego następuje zaś z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę (art. 384 § 3 KW).
Wbrew jednak stanowisku wojewody to, że uchwała w tym przedmiocie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie oznacza, że uchwały takiej organ stanowiący nie może uchylić. Postępowanie sądowoadministracyjne może się bowiem toczyć wobec każdej uchwały rady powiatu z zakresu administracji publicznej, co jednoznacznie potwierdza art. 87 UoSP i art. 3 § 2 pkt. 5 i 6 ppsa. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Samo więc wniesienie skargi na uchwałę do sądu administracyjnego nie może wykluczyć kompetencji organu do zmiany lub uchylenia tej uchwały.
Na uwagę natomiast zasługuje art. 384 § 3 KW, zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę. Z przepisu tego wynika, że uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego nie rodzi skutków prawnych z dniem jej podjęcia. Skutek w postaci wygaśnięcia mandatu następuje dopiero z chwilą uprawomocnienia się takiej uchwały, tj. z chwilą prawomocności wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na tę uchwałę (art. 384 § 3 KW), ewentualnie z upływem 7-dniowego terminu do zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego, w przypadku niewniesienia skargi (art. 384 § 1 KW). Można by więc rozważać, czy ewentualna prawomocność takiej uchwały nie wyklucza możliwości jej uchylenia, skoro skutek w postaci wygaśnięcia mandatu już nastąpił. W realiach niniejszej sprawy tego rodzaju rozważania są jednak niecelowe, bowiem rada powiatu z całą pewnością uchyliła uchwałę nieprawomocną. Wobec uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne, tak więc skutek w postaci wygaśnięcia mandatu nie nastąpił.
Zaznaczyć należy, że ustawodawca przewidział subsydiarny środek prawny w sytuacji, gdyby organ stanowiący samorządu terytorialnego nie wywiązywał się z obowiązku określonego art. 383 § 2 KW. Jeżeli rada powiatu nie realizuje obowiązku podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, wojewoda uprawniony jest do wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu, co wynika z art. 85a ust. 2 UoSP. Tego rodzaju akt nadzoru może znaleźć zastosowanie nie tylko w przypadku odmowy podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu ale również w sytuacji ewentualnego uchylenia przez organ stanowiący takiej uchwały.
Przedstawione przez wojewodę w motywach rozstrzygnięcia nadzorczego stanowisko, wskazujące na niedopuszczalność podjęcia przez radę powiatu uchwały uchylającej własną uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego, jest więc zbyt daleko idące. Zresztą, w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano już pogląd, że skoro dopuszczalna jest możliwość wydania przez radę uchwały odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, to możliwe jest również, że rada zmieni zdanie w kwestii wygaśnięcia mandatu i uchyli swoją poprzednią uchwałę. Możliwość uchylania (lub zmiany) przez radę uchwały wcześniej podjętej wynika wprost z kompetencji rady do podejmowania uchwał (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 12 XII 2007 r., III SA/Po 459/07 oraz wyrok NSA z 21 XI 2007 r., II OSK 1416/07 – publ. CBOSA).
Powyższe nie miało jednak istotnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Uchwała rady powiatu uchylająca własną uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu wymagała bowiem eliminacji z systemu prawnego z innych – wyżej opisanych – przyczyn, stąd też interwencję nadzorczą w postaci zaskarżonego rozstrzygnięcia uznać należało za zgodną z prawem.
Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.