Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. R. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 10 marca 2026 r. uchylająca orzeczenie Wójta Gminy Długołęka z dnia 3 lutego 2026 r. odmawiające udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 17 grudnia 2025 r. i umarzająca postępowanie w sprawie.
Jak wynikało z akt sprawy wnioskiem z dnia 17 grudnia 2025 r. skarżąca wystąpiła do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie nagrań z posiedzeń komisji, które odbyły się w dniach 4, 15 i 16 grudnia 2025 r.
Powołaną na wstępie decyzją organ I instancji odmówił udostępnienia żądanych informacji powołując się na niewykazanie przez skarżącą, że wnioskowane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ zakwalifikował bowiem ww. dane jako informację przetworzoną.
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO), powołaną na wstępie decyzją uznało, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, co nakazywało uchylenie orzeczenia organu I instancji i umorzenie postępowania.
Uzasadniając ten pogląd SKO wskazało na art. 61 Konstytucji RP wywodząc, że prawo do informacji dotyczy informacji o działalności podmiotów władzy publicznej wykonujących zadania publiczne i gospodarujących mieniem publicznym, a nie informacji o tych podmiotach. Ww. przepis określa także formy dostępu do informacji obejmujące dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy pochodzących z wyborów powszechnych z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu. Organ wskazał także na przepisy art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 i art. 19 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.), zaznaczając, że prawo dostępu do informacji obejmuje także udostępnienie nagrania dokumentującego te posiedzenia, co nie jest wymagane w przypadku, gdy informacja o przebiegu obrad jest dostępna z innego źródła (protokół).
Analizując powołane przepisy organ wskazał, że ustawodawca zobowiązuje organy kolegialne, o których mowa w art. 18 u.d.i.p. do sporządzania protokołów lub stenogramów w ramach realizacji prawa do informacji publicznej. Z obowiązku tego organ jest zwolniony, jeśli sporządzi i udostępni materiały audiowizualne lub teleinformatyczne. Z przepisu tego nie wynika jednak obowiązek nagrywania czy udostępniania materiałów w przypadku sporządzenia i ujawnienia protokołu. Organ nie jest zatem zobowiązany do udostępnienia materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych na podstawie ustawy. Podstawowym źródłem informacji o posiedzeniach organów kolegialnych są protokoły sporządzane przez upoważnione osoby, które potwierdzają zapisaną treść własnym podpisem. Zapisy audiowizualne lub teleinformatyczne są zastępczą formą udostępniania informacji.
Wobec braku ustawowego obowiązku sporządzania nagrań z posiedzeń organów brak obowiązku ich udostępniania. Adresat wniosku o udostępnienie informacji o przebiegu posiedzenia organu kolegialnego wypełnia obowiązek udzielenia takiej informacji poprzez udostępnienie protokołu z posiedzenia i nie jest zobowiązany do udostępnienia tej informacji na nośniku audiowizualnym lub teleinformatycznym. Tym bardziej nie można nakładać na organ obowiązku udostępnienia informacji w obydwu formach. Obowiązek taki nie może także wynikać z aktów pozaustawowych, w tym ze statutu gminy.
Organ wskazał na uchwałę Rady Gminy Długołęka z dnia 7 lutego 2004 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy, w którym jako zasadę przyjęto, że z przebiegu sesji sporządza się protokół (§ 41 ust. 8), który wg § 119 i § 120 podlega udostępnieniu po ich formalnym przyjęciu – zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i statutem są dostępne w Biurze Rady, w dniach i godzinach przyjmowania interesantów, nadto są dostępne w wewnętrznej sieci informatycznej Urzędu. Zatem Gmina nie przyjęła jako zasady udostępniania materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych, choć z § 41 ust. 7a Statutu wynika, że przebieg sesji nagrywa się za pomocą urządzeń rejestrujących. Jednakże ich udostępnienie jest możliwe tylko wtedy, gdy protokół nie został udostępniony, o ile materiały rejestrowały w pełni przebieg obrad.
Skoro zatem żądana we wniosku informacja nie stanowi informacji publicznej, to brak podstaw do wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Końcowo odnosząc się do wniosku strony o zobowiązanie organu I instancji do udostępnienia żądanej informacjo SKO wskazało, że nie ma takich kompetencji.
Od ww. decyzji strona wniosła sprzeciw wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji, stwierdzenie, że nagrania z posiedzeń komisji Rady Gminy Długołęka w dniach: 4,15 i 16 grudnia 2025 r. stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazała na § 41 ust. 7a Statutu Gminy (nr XV/168/19) zawierający obowiązek utrwalenia posiedzeń komisji za pomocą urządzeń rejestrujących dźwięk oraz pismo Sekretarza Gminy z dnia 16 marca 2026 r. nr SG.1431.46.2026.MS2 informujące o możliwości odbioru płyty z nagraniami z posiedzeń komisji. Z tego wywodziła, że Gmina sama traktuje nagrania komisji jako informację publiczną i rutynowo udostępnia ją na płytach, wbrew tezie SKO.
Zarzucała naruszenie art. 61 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., poprzez uznanie, że nagrania z posiedzeń komisji z dnia 4, 15, 16 grudnia 2025 r. nie stanowią informacji publicznej; błędną wykładnię art. 19 u.d.i.p. – przepis ten dotyczy obowiązków określonych organów i nie znosi prawa strony do żądania materiałów audiowizualnych dokumentujących posiedzenia; pominięcie § 41 ust. 7a Statutu Gminy, który wprost nakazuje nagrywanie obrad komisji, co czyni nagrania elementem oficjalnej dokumentacji działalności organu, a więc informacją publiczną; pominięcie praktyki organu, który w innych sprawach – wobec tego samego wnioskodawcy – wydaje nagrania komisji na płytach wprost w trybie ustawy dostępowej, co pozostaje w jawnej sprzeczności z tezą, że nie ma takiego obowiązku.
W opinii strony nagrania stanowią informacje publiczną, powstają na podstawie Statutu § 41 ust. 7a Statutu Gminy, dokumentują działalność komisji Rady Gminy – organu wykonującego zadania publiczne, są tworzone, przechowywane i wykorzystywane przez organ do jego działalności. Spełniają definicję informacji publicznej. Przyznaje to sam organ w piśmie z dnia 16 marca 2026 r. Powoduje to, że w jednych sprawach nagrania są informacją publiczną w innych nie, co narusza art. 61 i art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem strony protokół nie wyłącza prawa do nagrań, potwierdza to art. 3 ust. 1 pkt 3 i art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. wskazujące, że formą realizacji prawa do informacji jest dostęp do materiałów audiowizualnych. Protokół nie znosi prawa do tej informacji, a pogląd organu redukuje konstytucyjną jawność do fasady informacji. Obywatel ma prawo wiedzieć jak radni faktycznie wykonują mandat. Zarzucała niespójność stanowiska organu w zakresie informacji przetworzonej.
Gdyż w innych sprawach udostępnia bez problemu informację, co wskazuje, że argument przetworzenia jest stawiany wybiórczo. Zaznaczała, że komisje Rady Gminy decydują o sprawach bezpośrednio dotyczących mieszkańców, nagrania pozwalają na weryfikację rzeczywistego przebiegu obrad, sposobu zachowania radnych, treści dyskusji i prawdziwość protokołów. Ograniczenie osłabia możliwość kontroli nad władzami samorządowymi.
W opinii strony decyzja SKO ignoruje Statut Gminy, błędnie zawęża pojęcie informacji publicznej, sankcjonuje utrudnienie dostępu do nagrań z posiedzeń komisji, które organ sam uznaje za informację publiczną i wydaje na płytach.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W dniu 12 kwietnia 2026 r. strona złożyła pismo procesowe wnioskując o uwzględnienie wyjaśnień i dowodu z nagrań sesji Rady Gminy. Podtrzymała pogląd, że nagrania stanową samodzielną formę dokumentowania obrad uregulowaną w Statucie, w którym dodano zapis o formie ich utrwalania za pomocą urządzeń rejestrujących dźwięk. Oznacza to, że nie chodzi o techniczne ułatwienie sporządzania protokołu, lecz ustawowy i statutowy obowiązek Gminy ustanowiony jako element realizacji zasady jawności życia publicznego.
Podkreślała, że taka intencja wynika wprost z przebiegu XV sesji Rady Gminy, na której podjęto uchwałę dotyczącą nagrań. Podała adres strony, na której są dostępne nagrania sesji Rady Gminy, stwierdzając, że wg tych wypowiedzi nagrania mają w praktyce zastąpić dotychczasowe protokoły, będą udostępniane mieszkańcom w trybie ustawy dostępowej, po złożeniu wniosku. Zatem zgodnie z wykładnią celowościową i funkcjonalną uchwały było uznanie tej formy za podstawową formę dokumentowania obrad, zapewnienie mieszkańcom dostępu do nich w trybie ustawy dostępowej. Powyższe podważa pogląd SKO wyrażony w decyzji.
. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje ocenę procesu stosowania prawa - czy organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych, w tym w zakresie obowiązywania i wykładni właściwych w sprawie norm prawnych. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylenie decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy jej wydanie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Okoliczności takie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie, gdyż organ naruszył przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Spór dotyczy kwalifikacji żądanych przez skarżącą informacji opisanych we wniosku z dnia 17 grudnia 2025 r. Strona domagała się bowiem przekazania nagrań z posiedzeń komisji Rady Gminy Długołęka, które miały miejsce we wskazanych we wniosku dniach. Podkreślała, że taką formę udostępnienia informacji o przebiegu posiedzeń komisji organów gminnych przewiduje nie tylko ustawa o dostępie do informacji publicznej, ale także § 41 ust. 7a uchwały nr LIX/655/23 Rady Gminy Długołęka z dnia 15 czerwca 2023 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego Uchwały nr XVIII/400/2004 Rady Gminy Długołęka z dnia 27 lutego 2004 r. (dalej: Statut). Intencją wprowadzenia tego zapisu było udostępnianie nagrań z posiedzeń komisji w miejsce protokołów z obrad.
W opinii organu, jeśli z posiedzenia komisji sporządzane są protokoły będące podstawowym i wymaganym źródłem informacji o posiedzeniach, podlegające udostępnieniu, to brak podstaw do udostępniania także nagrań z tych posiedzeń, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 19 u.d.i.p.. Zapisy audiowizualne lub teleinformatyczne są zastępczą formą udostępniania informacji. Wobec braku ustawowego obowiązku sporządzania nagrań z posiedzeń organów brak obowiązku ich udostępniania. Zasady tej nie mogą zmienić postanowienia Statutu.
Odnosząc się do tak nakreślonego sporu należy przywołać istotne dla jego rozstrzygnięcia przepisy. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).
Jednocześnie istotny z punktu widzenia rozpoznawanego sporu jest art. 1 ust. 1 u.d.i.p., stwierdza on, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą.
Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne jest jedynie to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie można odmówić im przymiotu zadań publicznych. (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1558/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007r., sygn. akt IV SA/Po 652/07 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
Dalsze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej potwierdzając zapisy Konstytucji RP stanowią, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (art. 7 pkt 4 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 18 u.d.i.p. posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne (ust. 1). Posiedzenia kolegialnych organów pomocniczych organów, o których mowa w ust. 1, są jawne i dostępne, o ile stanowią tak przepisy ustaw albo akty wydane na ich podstawie lub gdy organ pomocniczy tak postanowi (ust. 2).
Organy, o których mowa w ust. 1 i 2, są obowiązane zapewnić lokalowe lub techniczne środki umożliwiające wykonywanie prawa, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3. W miarę potrzeby zapewnia się transmisję audiowizualną lub teleinformatyczną z posiedzeń organów, o których mowa w ust. 1 (ust. 3). Ograniczenie dostępu do posiedzeń organów, o których mowa w ust. 1 i 2, z przyczyn lokalowych lub technicznych nie może prowadzić do nieuzasadnionego zapewnienia dostępu tylko wybranym podmiotom (ust. 4). Organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady (art. 19 u.d.i.p.).
Istotny jest także zapis art. 11b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1153 ze zm., dalej: u.s.g.). Zgodnie z jego brzmieniem działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw (ust. 1). Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (ust. 2). Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy (ust. 3).
Z powołanych zapisów wynika, że dostęp do informacji publicznej jest gwarantowanym konstytucyjnie uprawnieniem obywateli do uzyskiwania informacji publicznych. Jedną z form pozyskiwania takich informacji jest udział w posiedzeniach organów opisanych w powołanych przepisach, w tym komisjach rad gminnych (organów pomocniczych) oraz pozyskiwania dokumentów opisujących przebieg tych posiedzeń. Uregulowania szczególne co do zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy. Jedną z form udostępniania informacji publicznej są nagrania dokumentujące te posiedzenia.
Analizując przywołane regulacje, w odniesieniu do tej formy dokumentowania posiedzeń i ich ujawniania, zasadą wynikającą z art. 19 u.d.i.p. jest sporządzanie i udostępnianie protokołów z obrad, chyba, że organy te sporządzają i udostępniają materiały audiowizualne lub teleinformatyczne w pełni rejestrujące te obrady.
Zapis art. 19 u.d.i.p. koresponduje z art. 20 ust. 1a u.s.g. stanowi on, że obrady rady gminy są transmitowane i utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk. Nagrania obrad są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty. Zatem skoro dane te są ujawniane w sposób opisany w ww. przepisie nie ma potrzeby innej formy udostępniania takiej informacji. Jeśli z jakichś powodów informacje takie nie zostaną utrwalone i udostępnione w opisanym trybie (w BIP), wówczas organ może poprzestać na udostępnieniu protokołu.
Powstaje pytanie, czy w sytuacji gdy utrwalone w formie audiowizualnej obrady nie zostaną udostępnione w opisany sposób organ zobowiązany jest do ich udostępnienia w trybie wnioskowym. W piśmiennictwie wyrażany jest pogląd, że w sytuacji sporządzania materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych rejestrujących w pełni te obrady ustawodawca przyznaje pierwszeństwo tej formie udostępniania materiałów z posiedzeń, na której właściwie można poprzestać, jeśli chodzi o zapewnianie udostępniania materiałów dokumentujących posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów oraz ich organów pomocniczych. Nie wydaje się, by dopuszczalna była praktyka organów polegająca na nieudostępnianiu sporządzonych materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych dokumentujących obrady, przy jednoczesnym odesłaniu do protokołów. Jeżeli bowiem materiały te sporządzono, w myśl art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., powinny być udostępnione (por. M. Sakowska-Baryła [w:] Ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Komentarz, red. A. Piskorz-Ryń, Gdańsk 2025, art. 19). Taki też pogląd wyrażany jest w orzecznictwie, zgodnie z wypowiadana tam tezą skoro w powyższych przepisach jest mowa o prawie "dostępu" oznacza to obowiązek udostępnienia wszelkich materiałów dokumentujących sesje rady gminy, w tym kopii nagrań w dostępnej formie, o ile w ten sposób dokumentuje się także posiedzenia rady (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2210/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 12 października 2009 r., sygn. akt II SA/Op 216/09, orzeczenia dostępne w CBOSA).
Przy czym powołane poglądy orzecznictwa były wyrażane jeszcze przed wprowadzaniem w życie zapisu art. 20 ust. 1a u.s.g., co miało miejsce w dniu 31 stycznia 2018 r. Co istotne były one wyprowadzane z brzmienia art. 19 u.d.i.p. i powołanych przepisów art. 7 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy.
Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, na który powołuje się także organ w treści zaskarżonej decyzji, że podstawowym źródłem informacji o posiedzeniach organów kolegialnych są protokoły, a zapis audiowizualny lub teleinformatyczny jest jedynie zastępczą formą udostępniania informacji. Z art. 19 u.d.i.p. wynika zasada, iż organy kolegialne sporządzają z przebiegu obrad protokół, który na żądanie wnioskującego powinien być udostępniony, natomiast materiały audiowizualne lub teleinformatyczne organ ma obowiązek udostępnić, o ile nie został sporządzony protokół i o ile materiały te w pełni rejestrują obrady, więc realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej, następuje przez dostęp do protokołów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019r., sygn. akt I OSK 2832/17, dostępny w CBOSA). Udostępnienie nagrań z obrad w przypadku udostępnienia innego źródła informacji publicznej nie jest od organu wymagane.
Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu posiedzenia organu kolegialnego wypełnia obowiązek udzielenia takiej informacji poprzez udostępnienie protokołu z posiedzenia i nie jest zobowiązany do udostępniania ponadto tej samej informacji na nośniku audiowizualnym lub teleinformatycznym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 104/21, dostępny w CBOSA).
W opinii Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę odpowiedź na pytanie stawiane na wstępie rozważań dotyczących art. 19 u.d.i.p. jest uzależniona od przyjętego trybu postępowania w danej jednostce i organu, którego obrady są przedmiotem zainteresowania. Obowiązek wynikający z art. 20 ust. 1b u.s.g. dotyczy bowiem wyłącznie sesji rady gminy. Przepisy art. 18 i art. 19 u.d.i.p. odnoszą się natomiast do kolegialnych organów władzy publicznej i organów pomocniczych. Pozostając zatem na gruncie niniejszej sprawy należy ponownie wskazać na art. 11b u.s.g. statuujący zasadę jawności działania organów gminy, która obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji (...), a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Nie oznacza to jednak wyłączenia prawa do żądania udostępnienia informacji w postaci nagrań z posiedzeń komisji, pod warunkiem, że są one sporządzane i udostępniane, co wynika z ustawy dostępowej.
W opinii Sądu obowiązki organu w zakresie udostępnienia informacji w takiej formie należy zatem wyprowadzać z charakteru sporządzanych materiałów audiowizualnych. Jeśli ich wyłącznym celem jest sporządzenie protokołu jako głównego nośnika informacji o przebiegu posiedzenia organu pomocniczego, wówczas brak podstaw do udostępniania takich materiałów. Jak wynika z utrwalonego w tym względzie orzecznictwa takie materiały nie stanowią informacji publicznej, gdyż pozbawione są przymiotu oficjalności. Akty stricte wewnętrzne, pozbawione waloru oficjalności, nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej (por.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1681/14; z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2770/13; z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12, dostępne w CBOSA).Takie nagranie stanowi materiał roboczy, który podlega wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej (por. wyrok TK z dnia z dnia 13 listopada 2013r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13, dostępny CBOSA).
Jeśli jednak organ pomocniczy sporządza materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni obrady organów kolegialnych celem ich udostępnienia, to nie można uznać, że nie mają one przymiotu oficjalności. Przepis art. 19 u.d.i.p., co raz jeszcze trzeba podkreślić, daje pierwszeństwo tej formie informacji przed protokołami lub stenogramami. Wówczas takie informacje, podlegające wszak udostępnieniu, winny zostać stronie wnioskującej udostępnione. Intencji organu, co do charakteru tych informacji należy poszukiwać w aktach regulujących funkcjonowanie takich organów, czyli zasadniczo w statucie.
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, pozostając wyłącznie na gruncie okoliczności tej sprawy, należy wskazać na powoływane także w zaskarżonej decyzji zapisy § 41 ust. 7a Statutu, zgodnie z którym obrady komisji są utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących dźwięk. Kolejny przepis (§ 41 ust. 8 Statutu) wskazuje także na obowiązek sporządzenia protokołu - z każdego posiedzenia komisji sporządzany jest protokół, który zawiera: (...) 5) opis przebiegu obrad zawierający w szczególności: wyszczególnienie osób referujących temat, treść wniosków i opinii oraz wyniki głosowań.
Jak słusznie wskazuje skarżąca ww. zapis został wprowadzony uchwałą nr XV/168/19 Rady Gminy z dnia 19 grudnia 2019 r. w sprawie zmiany Uchwały nr XVIII/400/2004 Rady Gminy Długołęka z dnia 27 lutego 2004 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Długołęka. Poprzednie brzmienie § 41 ust. 8 Statutu stanowił, że z każdego posiedzenia komisji sporządzany jest protokół, który zawiera: (...) 5) przebieg obrad, a w szczególności streszczenie stanowisk radnych, tekst zgłaszanych jak również uchwalonych wniosków, a nadto odnotowanie faktów zgłoszenia pisemnych wystąpień, zaś na wniosek mówcy - pełne przytoczenie treści wypowiedzi.
Statut nie zawierał rzecz jasna zapisu § 41 ust. 7a przewidującego, że obrady komisji są utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących dźwięk.
Odwołując się do wskazywanego przez skarżącą, powszechnie dostępnego, nagrania z przebiegu obrad Sesji Rady Gminy Długołęka z dnia 19 grudnia 2019 r. (dostępny pod linkiem wskazanym przez stronę w piśmie z dnia 12 kwietnia 2026 r. K-39 akt sądowych), na którym dodano opisaną zmianę podkreślić trzeba, że intencją Rady Gminy było zastąpienie protokołów z posiedzeń komisji nagraniami, które będą udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taki zapis umożliwił także zmianę zapisów § 41 ust. 8 Statutu i ograniczenie informacji zamieszczanych w protokole, czego dowodzi przedstawiony zakres zmian i przebieg obrad Rady Gminy Długołęka w sprawie omawianej zmiany (powszechnie dostępny na stronach.
Z zapisów i nagrań sesji Rady Gminy Długołęka wynika, że źródłem informacji dokumentującym szczegółowy przebieg obrad komisji rady będą nagrania z jej przebiegu (w tym przypadku tylko ścieżka dźwiękowa), tym samym nie można przyjąć poglądu prezentowanego przez organ, że są one pozbawione oficjalności lub kompletności. Celem ich sporządzenia jest udostępnienie zainteresowanym informacji o przebiegu obrad, a skoro takie materiały zostały sporządzone i podlegają udostępnieniu to wyłączają obowiązek udostępnienia protokołów, o czym stanowi art. 19 u.d.i.p.
Inną zaś kwestią, niebędącą przedmiotem tej sprawy jest opisany w powołanych orzeczeniach obowiązek udostępnienia materiałów audiowizualnych, jeśli organ udostępnia protokoły. W tej sprawie w ogóle takie zagadnienie nie wystąpiło, a podstawą odmowy udostępnienia spornych materiałów były wyłącznie kwestie odnoszące się do zakresu żądanych informacji i uznania ich za informację przetworzoną, z czym nie zgadzała się skarżąca.
W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni przepisów art. 19 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. uznając, że informacje żądane przez skarżącą nie stanowią informacji publicznej. Tym samym nie rozpoznał zarzutów odwołania, do czego będzie zobowiązany ponownie rozpoznając sprawę.
Końcowo wskazać trzeba, że jakkolwiek skarżąca wnosząc środek zaskarżenia od opisanej na wstępie decyzji określiła go jako sprzeciw, to należało uznać - wobec przedmiotu zaskarżonej decyzji wpartej na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., że wnosi ona skargę. Sprzeciw przysługuje wyłącznie od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
W tych okolicznościach, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.