Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] marca 2011 r. zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Stowarzyszenie E.w W. - stwierdziło niedopuszczalność zażalenia złożonego przez ww Stowarzyszenie od postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] września 2010 r. orzekającego o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji drogi publicznej o nawierzchni utwardzonej w ramach poszerzenia ulic [...] i [...] w W. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, iż w myśl art. 141 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Regulacja ta ma odpowiednie zastosowanie do dopuszczalności zażalenia na postanowienia wydane w toku postępowania w sprawie ustalenia obowiązku sporządzenia oceny o oddziaływaniu na środowisko.
Zgodnie z art. 63 ust 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) - dalej w skrócie: ustawa o dostępie do informacji, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W myśl art. 63 ust 2 powołanej ustawy, postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Jednocześnie art. 65 ust 2 ustawy o dostępie do informacji przewiduje, iż na postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust 1, tj. postanowienie o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przysługuje zażalenie. Ustawa o ocenach nie zawiera natomiast analogicznego zapisu dla postanowień wydawanych w trybie art. 63 ust 2 tj. stwierdzających brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
W konsekwencji powyższego organ podniósł, iż na postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] września 2010 r. orzekającego o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, zażalenie nie przysługuje, a zatem stwierdzić należało - w oparciu o art. 134 K.p.a. -niedopuszczalność zażalenia złożonego przez Stowarzyszenie E. w W. W skardze Stowarzyszenie E. w W. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia z [...] marca 2011 r.
Stowarzyszenie wskazało, iż organ w swojej argumentacji nie uwzględnił chociażby brzmienia art. 63 ust 6 ustawy o dostępie do informacji, który wprost stwierdza, iż zażalenie na określone postanowienie nie przysługuje. W ocenie skarżącego ustawa o ocenach nie wyłącza wprost wniesienia zażalenia na postanowienie stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a tylko w takim przypadku można byłoby mówić o niedopuszczalności złożonego przez Stowarzyszenie środka zaskarżenia.
Nadto są, w ocenie Stowarzyszenia, także inne argumenty wskazujące na zaskarżalność tego rodzaju rozstrzygnięć, a mianowicie:
- • postanowienie dotyczące obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest w swym charakterze zbliżone do decyzji; rozstrzyga, co do istoty kwestię konieczności przeprowadzenia takiej oceny, co wywołuje znaczące skutki procesowe;
- • procedura prowadząca do wydania takiego postanowienia wykazuje cechy typowe dla decyzji (art. 64 ust 1 ustawy o dostępie do informacji);
- • za zaskarżalnością omawianych postanowień przemawiają argumenty natury celowościowej w zakresie, w jakim ustawodawca przypisał znaczenie udziału społeczeństwa w tego rodzaju sprawach (przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Społeczna kontrola i aktywny udział społeczeństwa w postępowaniach mają duże znaczenie dla prawidłowości ich prowadzenia. Skoro zwiększa się rolę społeczeństwa w tych postępowaniach to nielogiczną jest niezaskarżalność postanowień o zbędności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko danego przedsięwzięcia. W innym przypadku zbędnym byłoby informowanie przez organy o podjętych postanowieniach.
Powyższe stanowisko zgodne jest, w ocenie skarżącego, nie tylko z krajowym porządkiem prawnym, ale także z prawem unijnym.
Konkludując Stowarzyszenie podniosło, iż niezależnie od powyższego, na mocy art. 9 Konwencji w Aarhus, Stowarzyszaniu służy legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym zmierzającym do kontroli postanowienia stwierdzającego brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Powołana Konwencja jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, zgodnie z postanowieniami Konstytucji RP.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2011 r. odpowiada prawu.
Na wstępie należy zauważyć, iż przedmiotem zaskarżenia było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, czyli akt administracyjny o charakterze stricte procesowym. Oznacza to, iż Sąd objął kontrolą tylko to postanowienie, pozostawiając poza swoją oceną postanowienie wydane przez organ I instancji. Innymi słowy - zadaniem sądu w niniejszym postępowaniu sądowym było sprawdzenie czy w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy administracyjnej istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skarżącego Stowarzyszenia od postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] września 2010 r.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 K.p.a. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Regulacja ta w myśl art. 144 K.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Niedopuszczalność zażalenia (odwołania) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. W kontrolowanej sprawie zaszedł przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego, iż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Sąd podziela, zatem w tym zakresie stanowisko Kolegium przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
W myśl art. 63 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei art. 65 ust. 2 tej ustawy stanowi, że na postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1, przysługuje zażalenie. Ponadto według art. 63 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji, postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przy czym brak jest w omawianej ustawie zapisu wskazującego na dopuszczalność zażalenia na tego rodzaju postanowienie.
W ocenie Sądu z przedstawionej regulacji wynika niewątpliwie, że prawodawca przewiduje możliwość kwestionowania w formie zażalenia jedynie postanowienia nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Powołany wyżej sposób formułowania tych zapisów stanowi celowy zabieg legislacyjny akcentujący odrębność procedur w zakresie wydawania tych postanowień. Gdyby ustawodawca chciał, aby wszystkie postanowienia, a więc te stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, jak i te stwierdzające brak takiego obowiązku, były kwestionowane w trybie zażalenia, to w art. 65 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji, znalazłoby się odwołanie do art. 63 ust. 2 tej ustawy. Ustawodawca mógłby nadto użyć zwrotu "na postanowienie w sprawie stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko służy zażalenie" - konstrukcji formułującej prawo do zażalenia na wszystkie rodzaje postanowień, które mogą być wydane w określonej materii.
Wskazana wykładnia przepisów ustawy o dostępie do informacji zbieżna jest z koncepcją przyjętą przez K.p.a. odnośnie zaskarżalności postanowień, określoną w art. 141 § 1 K.p.a., zgodnie z którym na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, jednakże wtedy, gdy kodeks tak stanowi. Nie można, zatem podzielić poglądu skarżącego Stowarzyszenia, iż przyjęcie niezaskarżalności postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust 2 ustawy o dostępie do informacji, byłoby możliwe jedynie w sytuacji, gdy konkretny przepis tej ustawy formułowałby taki właśnie zapis. Twierdzenia skarżącego w tym zakresie wynikają, zdaniem Sądu, z dokonania nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji.
Za przyjętą przez Sąd interpretacją przemawia nie tylko wykładnia literalna, ale także wykładnia celowościowa powyższej regulacji, choć rozumiana w sposób zupełnie inny aniżeli zaprezentowana w skardze. Otóż celem ustawy o dostępie do informacji było między innymi skrócenie procedury w przedmiocie wydawania decyzji środowiskowych. Uznano, że gwarancją usprawnienia tej procedury będzie ustanowienie nowego organu koordynującego, regionalnego dyrektora ochrony środowiska, a także wyłączenie możliwości kwestionowania w trybie zażaleń postanowień wpadkowych, wydawanych w trakcie postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej, czego przejawem, oprócz analizowanej regulacji, jest wyraźne wykluczenie prawa do zażalenia na uzgodnienia i opinie wydawane w kolejnym etapie postępowania (art. 77 ust. 7 ustawy o dostępie do informacji). W tym miejscu wyjaśnić należy, że postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] września 2010 r. orzekającego o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji drogi publicznej o nawierzchni utwardzonej w ramach poszerzenia ulic [...] i [...] w W., nie kończy postępowania w sprawie, jego zwieńczeniem będzie wydanie decyzji środowiskowej, od której przysługuje stronom odwołanie, a następnie prawo do skargi do sądu administracyjnego.
Odnosząc się natomiast do twierdzenia skarżącego Stowarzyszenia, iż służy mu legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym zmierzającym do kontroli postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] września 2010 r. wskazać należy, iż twierdzenie takie pozbawione jest usprawiedliwionych podstaw. Po pierwsze zauważyć należy, iż przedmiotem sądowej kontroli - jak wyjaśniono wyżej - jest jedynie postanowienie procesowe wydane w oparciu o art. 134 K.p.a., a zatem legalność jedynie tego rozstrzygnięcia mógł badać Sąd administracyjny. Po drugie Konwencja z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz.U. z 2003, Nr 78, poz. 706) nie może być stosowana bezpośrednio bez konieczności dokonywania zmian w systemie prawnym państwa, które Konwencję tę podpisało i ratyfikowało. Świadczy o tym sposób sformułowania przepisów tej Konwencji. Są one zobowiązaniem dla władz państwa, które ratyfikowało tę Konwencję do podjęcia działań legislacyjnych i ustanowienia przepisów, które będą realizowały przepisy tej Konwencji.
Ideą Konwencji jest zapewnienie społeczeństwu udziału w postępowaniu dotyczącym środowiska. Realizację tej zasady wprowadzono najpierw ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), a obecnie ustawą o dostępie do informacji.
Kierując się, zatem przedstawionymi wyżej względami Sąd, na mocy art. 151 P.p.s.a. skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił.