Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2009 r. o wymierzeniu Gminie O. za okres od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2007 r. kary administracyjnej za niewykonanie w 2007 r. wymaganych pomiarów wielkości emisji ścieków oczyszczonych określonych w pozwoleniu wodnoprawnym.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, iż Gmina O. zobowiązana była do pobrania w 2007 r., jako pierwszym roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] grudnia 2006 r., 4 średnich dobowych próbek ścieków do analiz. Tymczasem, Gmina wykonała tylko jeden pomiar jakości ścieków, co nie stanowi podstawy do oceny spełnienia lub niespełnienia warunków pozwolenia wodnoprawnego w zakresie jakości odprowadzanych ścieków. Wyniki badań za lata wcześniejsze mogą być podstawą dokonywania takiej oceny jedynie w zakresie spełnienia warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym obowiązującym przed 2007 r. Natomiast wyniki badań próby pobranej w drugim roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] grudnia 2006 r. mogą stanowić podstawę do oceny spełniania warunków w 2008 r. Brak wymaganej ilości pomiarów w 2007 r. stanowi zatem podstawę do wymierzenia kary administracyjnej na podstawie art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, z którego wynika, iż brak prowadzenia pomiarów wielkości emisji lub ich wadliwości są istotnym naruszeniem warunków korzystania ze środowiska, co traktuje się na określonych zasadach, jako naruszenie warunków pozwolenia na emisję.
Na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina O. zarzucając naruszenie art. 305a ustawy Prawo ochrony środowiska oraz §9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zarzucono również naruszenie art. 7 kpa poprzez wdanie decyzji pozostającej w sprzeczności z zasadą nakazującą organowi uwzględnić interes społeczny oraz słuszny interes strony i obywateli, a także pominięcie przedłożonych przez stronę wyników badania jakości ścieków, jak również naruszenie art. 107 §1 kpa poprzez niewskazanie w sentencji orzeczenia materialnoprawnej podstawy wydanej decyzji.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 305a ustawy Prawo ochrony środowiska znajduje zastosowanie w przypadku, gdy podmiot nie prowadzi wymaganych pomiarów, dlatego utożsamianie przez organ orzekający braku pomiarów ze zbyt małą ilością przebadanych prób stanowi niekorzystną rozszerzającą interpretacje powołanego przepisu. Nietrafność wskazanej wykładni potwierdza algorytm wymierzania wysokości kary określony w §9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, który znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy liczba próbek niespełniających wymagań określonych w pozwoleniu wodnoprawnym jest większa od dopuszczalnej. Ustawodawca nie unormował zatem sytuacji, w której podmiot wykonał zbyt małą liczbę pomiarów. Czym innym jest bowiem brak danych, a czym innym zbyt mała liczba pobranych prób, a jeszcze czym innym jest przekroczenie parametrów w badanej próbie.
Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała się na opracowanie komentarzowe do ustawy Prawo ochrony środowiska. Ponadto, z dołączonych przez skarżącą badań wynika, iż od ponad trzech lat żadna z próbek nie przekroczyła dopuszczalnych norm zanieczyszczeń. Zasada wyrażona w art. 7 kpa obliguje organ do uwzględniania szerokiego aspektu sprawy. Nałożenie na gminę o niskich dochodach dotkliwej kary pieniężnej przeczy powołanej zasadzie, gdyż ograniczy możliwość gminy do inwestowania, w tym w ochronę środowiska. W skardze przedstawiono dotychczasowe inwestycje gminne związane z ochroną środowiska, i w konsekwencji tego wskazano, iż uchybienie dotyczy jedynie nie spełnienia formalnych procedur.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, przytaczając motywy zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany, a w szczególności nie budzi wątpliwości, iż Gmina O. wykonała w 2007 r. tylko jeden pomiar jakości odprowadzanych ścieków.
Tymczasem, w udzielonym jej pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] grudnia 2006 r. wskazano na obowiązek badania jakości odprowadzanych oczyszczonych ścieków, co powinno być potwierdzone analizą ścieków wykonaną zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 137, poz. 984, ze zm.). W powołanym pozwoleniu wskazano również, że liczba średnich dobowych próbek ścieków do analizy wynosi 4 próbki w ciągu roku. Takie zobowiązanie wynika również z §5 ust. 2 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r.
Z art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.) – zastosowanego przez organy orzekające w sprawie - wynika zaś, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, to przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone m.in. w pozwoleniu wodnoprawnym na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, dla każdego z pomiarów zostały przekroczone.
Ustawowe pojęcie "wymaganych pomiarów wielkości emisji" - użyte w powołanym art. 305a ust. 1 - w rozpatrywanej sprawie prawidłowo zostało uznane przez organy orzekające za nieprzeprowadzenie przez Gminę O. 4 pomiarów w 2007 r. Skoro bowiem do wykonania takiej ilości pomiarów Gmina O. została zobowiązana w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] stycznia 2006 r., które miało zastosowanie począwszy od 2007 r., to wykonanie przez Gminę w 2007 r. tylko jednego pomiaru oznacza, iż Gmina nie przeprowadziła wymaganych pomiarów w ilości 4 w ciągu roku.
Skutkiem zaś nieprzeprowadzenia wymaganej ilości 4 pomiarów w ciągu 2007 r. jest przyjęcie za ustawodawcą fikcji prawnej – zgodnie z art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska – iż każdy nieprzeprowadzony, a wymagany pomiar, traktowany jest, jako przekroczenie warunków korzystania ze środowiska. Prawidłowo więc organy orzekające stwierdziły, iż wykonanie w 2007 r. tylko jednego pomiaru, zamiast nakazanych czterech, nie jest wystarczające do stwierdzenia, że normy jakościowe odprowadzanych ścieków nie zostały przekroczone. Brak pomiarów oznacza bowiem, iż nie było wiadome, czy normy te zostały w 2007 r. przekroczone, niezależnie od tego, że badania wykonane w 2008 r. wskazywały na nie przekroczenie tych norm. Badania wykonane w 2008 r. mogą być bowiem odnoszone do tego właśnie roku, nie zaś do 2007 r.
Nie jest więc zasadny zarzut skargi o błędnej wykładni powołanego art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, ponieważ użyte w tym przepisie pojęcie "wymaganych pomiarów" obejmuje nie tylko brak wykonania jakichkolwiek pomiarów, ale także sytuację, w której nie zostały wykonane wszystkie pomiary nakazane w pozwoleniu wodnoprawnym, jak w rozpatrywanej sprawie. Dla wykładni omawianego pojęcia nie ma przy tym znaczenia – wbrew zarzutom skargi – algorytm liczenia wysokości kary, ponieważ kara za niewykonanie wszystkich pomiarów ustalana jest przy zastosowaniu ustawowej fikcji prawnej, że doszło do przekroczenia norm jakościowych odprowadzanych ścieków, nie zaś za faktyczne stwierdzenie tego przekroczenia.
Nałożenie kary w sytuacji określonej art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska nie stanowi przy tym fakultatywnego uprawnienia organu administracji, lecz jego obowiązek wynikający z art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, dlatego wydając decyzje w rozpatrywanej sprawie, organy administracji nie mogły odstąpić od wymierzenia kary w warunkach przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska ze względu na sytuację finansową Gminy i jej dotychczasowe nakłady inwestycyjne na ochronę środowiska. Z tego względu, zarzut naruszenia art. 7 kpa nie jest zasadny, skoro wykonanie ustawowego obowiązku organu administracji nie zależy od jego uznania, lecz od stwierdzenia zaistnienia ustawowo określonej okoliczności, z którą ustawodawca związał obowiązek nałożenia kary, co w niniejszej sprawie zostało prawidłowo ustalone.
Nie jest również zasadny zarzut skargi naruszenia art. 107 §1 kpa poprzez niewskazanie materialnoprawnej podstawy wydanej decyzji, skoro w decyzji organu pierwszej instancji powołano właściwe do jej wydania przepisy art. 298 ust. 1 pkt 2 i art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, natomiast w decyzji organu odwoławczego wskazano na adekwatną do zawartej w niej sentencji podstawę art. 138 §1 kpa.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.