Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 7 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 546/13

Uzasadnienie

1. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "Kolegium"), na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję Burmistrza Gminy B. (dalej "Burmistrza", "organu I instancji") z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] odmawiającą, w wyniku wznowienia postępowania, uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] oraz umorzyło postępowanie przed organem I instancji.
2. II. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:
3. 1. Wnioskiem z dnia 8 marca 2010 r. adw. P. C., działający w imieniu J. K., K.O., T. W. i Z. S., zwrócił się o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Gminy B. z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej, polegającej na budowie stacji bazowej [...], na działce nr ew. [...], obr. [...] w B. Podstawą przedmiotowego wniosku pełnomocnik uczynił treść art. 145 § 1 pkt 4 Kpa wskazując, że jego mocodawcy bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. O treści wydanej decyzji dowiedzieli się dopiero w dniu 15 lutego 2010 r. (Oświadczenie pełnomocnika złożone w piśmie z dnia 5 października 2011 r.).
4. 2. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Burmistrza uznając, że złożony wniosek spełnia wymogi formalne, w tym, że został złożony w terminie, wznowił postępowanie w niniejszej sprawie.
5. 3. W wyniku rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania Burmistrz decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż kwestionowana w trybie wznowieniowym decyzja nie może być uchylona, bowiem zaistniały przesłanki wskazane w art. 53 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). - upłynęło 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Ponadto organ uznał, że stawiane przez wnioskodawców zarzuty, iż w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej doszło do nieprawidłowości, w efekcie których pozbawiono strony możliwości wzięcia udziału w tym postępowaniu, nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.
6. III. W wyniku rozpoznania odwołania adw. P. C., działającego w imieniu J. K., K. O., T. W., Z. S., M. B., R. P. i G. T., Kolegium zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie przed tym organem. Kolegium uznało bowiem, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy stwierdził, że termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. liczony jest od dnia, w którym strona dowiedziała się o wydaniu decyzji, a nie o jej treści. Podniesiono, iż informacja o wydaniu decyzji Burmistrza z dnia [...] lutego 2009 r. dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego została podana, zgodnie z art. 49 k.p.a., do publicznej wiadomości przez obwieszczenie. Obwieszczenie o wydaniu kwestionowanej decyzji zostało wywieszone w dniach [...] lutego 2009 r. do [...] marca 2009 r. Tym samym, w ocenie Kolegium, istnieje domniemanie, że w dniu 11 marca 2009 r. ww. decyzja została skutecznie doręczona. Skoro zatem obwieszczenie decyzji stwarza domniemanie doręczenia i zapoznania się z decyzją, to zdaniem Kolegium termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie rozpoczął bieg dla wnioskodawców od dnia 11 marca 2009 r. Tym samym miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania upłynął w dniu 12 kwietnia 2009 r. Podnosząc, iż w niniejszej sprawie wniosek został przesłany pocztą w dniu 8 marca 2010 r. (data stempla pocztowego) Kolegium uznało, że przedmiotowy wniosek został złożony z uchybieniem ustawowego terminu.

W związku z niedochowaniem przez wnioskodawców ustawowego termin organ I instancji winien był odmówić wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., czego nie uczynił. Na tej podstawie Kolegium przyjęło, że decyzja organu I instancji jest wadliwa, a postępowanie prowadzone przed tym organem, jako bezpodstawnie wszczęte, powinno zostać umorzone.

1. IV. J. K., K. O., T. W., Z. S., M. B., R. P. i T. T., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika - adw. P. C. - wnieśli skargę do Sądu na decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2013 r., zarzucając jej naruszenie:
2. 1. art. 151 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji stwierdzającej, że decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz niewskazanie okoliczności, z powodu których decyzja nie została uchylona,
3. 2. art. 151 § 1 pk1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej, podczas gdy zachodzi podstawa jej uchylenia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,
4. 3. art. 148 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie dochowali terminu przewidzianego prawem,
5. 4. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego sprawy.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał, że błędne jest stanowisko orzekających w niniejszej sprawie organów, iż kwestionowana w trybie wznowieniowym decyzja nie może być uchylona, bowiem zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przywołując poglądy przedstawicieli doktryny pełnomocnik skarżących podniósł, że termin, po upływie którego nie można wzruszyć decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wynosi 12 miesięcy i 14 dni od dnia ogłoszenia decyzji, a nie jak błędnie przyjęły organy jedynie 12 miesięcy.

Ponadto, w ocenie pełnomocnika skarżących, wszystkie obwieszenia dotyczące wydania decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. jakie były zamieszczone w BIP były wadliwe, co oznacza, że nie mogły być uznane za skuteczne. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżących wskazał, że wnioskodawcy, których budowa przedmiotowej inwestycji - masztu - w znacznym stopniu dotyka, nie mieli możliwości by zorientować się, że inwestycja ta powstaje w ich bezpośrednim sąsiedztwie.

1. V. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji.
2. VI. Postanowieniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r. i [...] grudnia 2013 r. odrzucono skargę T. W., G. T. oraz K. O. Do rozpoznania na rozprawie pozostała skarga J. K., Z. S., M. B. i R. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
3. VII. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1. 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
2. a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
3. b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
4. c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
5. 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
6. 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Badając legalność zaskarżonej decyzję sąd uznał, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

1. VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wymaga wzięcia pod uwagę następujących kwestii:
2. 1. Istotę sprawy stanowi kwestia zachowania przez skarżących terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania z tego względu, że bez swej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Burmistrza decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej, polegającej na budowie stacji bazowej [...], na działce nr ew. [...], obr. [...] w B.
3. 2. Postępowanie administracyjne zakończone powyższą decyzją prowadzone było z zastosowaniem normy art. 49 k.p.a. Przepis ten stanowi, że strony mogą być powiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. W tych przypadkach doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Doręczenie decyzji nastąpiło poprzez obwieszczenie zamieszczone na tablicy ogłoszeń urzędu oraz na stronie internetowej gminy.
4. 3. Podkreślenia jednak wymaga, że podnoszone przez skarżących w skardze zarzuty odnoszące się do wadliwości dokonanych w niniejszej sprawie obwieszczeń, o których mowa w art. 49 k.p.a., nie mogą być przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu, bowiem podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz stanowisko Kolegium, że złożony przez skarżących wniosek o wznowienie postępowania nie może być oceniany merytorycznie, bowiem został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a.
5. 4. W zaskarżonej decyzji Kolegium przyjęło, iż w odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawach dotyczących inwestycji celu publicznego, w których doręczenie decyzji nastąpiło na zasadach art. 49 k.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania rozpoczyna swój bieg 14 dni od obwieszczenia o wydaniu tej decyzji. W ocenie Sądu, niniejsze stanowisko nie jest prawidłowe.
6. 5. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że przyjęcie zgodnie z art. 49 k.p.a. in fine doręczenia stronie decyzji ze skutkiem prawnym nie jest tożsame z dowiedzeniem się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2517/10). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Mianowicie wnioskodawcy twierdzą i wywodzą, że nie dowiedzieli się z obwieszczenia o wydaniu decyzji i z tego powodu nie powzięli wiadomości o wydaniu takiego orzeczenia. Natomiast w terminie późniejszym dowiedzieli się o wydaniu decyzji i złożyli pismo o wznowienie postępowania. Tym samym w niniejszym wypadku nastąpiło rozdzielenie tych dwóch zdarzeń tj. momentu doręczenia stronie decyzji oraz chwili dowiedzenia się o wydaniu tej decyzji. Okoliczności zatem występujące w niniejszej sprawie wskazują, że nie jest możliwie utożsamianie daty doręczenia uregulowanego art. 49 k.p.a. (tzw. fikcyjne doręczenie), z datą rzeczywistego dowiedzenia się o wydaniu decyzji.
7. 6. Podobny pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2517/10, w którym wskazał, że kwestia zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie może być oceniana wyłącznie przez pryzmat regulacji art. 49 k.p.a., uznającej obwieszczenie o decyzji za równoważne jej doręczeniu.
8. IX. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych wyżej wywodów prowadzi do następujących wniosków:
9. 1. W ocenie Sądu, błędne jest stanowisko Kolegium wskazujące, iż data doręczenia stronie decyzji jest datą dowiedzenia się przez stronę o jej wydaniu. Nie można tym samym przyjąć, jak to uczyniło Kolegium w zaskarżonej decyzji, iż termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w przypadku decyzji dotyczących inwestycji celu publicznego zawsze rozpoczyna swój bieg 14 dni od dnia obwieszczenia o wydaniu kwestionowanej w trybie wznowienia decyzji. Sam upływ czternastu dni, w ciągu których obwieszczenie było dostępne publicznie, powoduje, że czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym. Jest to rozwiązanie procesowe umożliwiające prowadzenie postępowań administracyjnych, w których występuje duża liczba podmiotów. Nie jest ono jednak równoznaczne z tym, że strona dowiedziała się z upływem terminu zakreślonego w obwieszczeniu o tej decyzji, tudzież o okoliczności stanowiącej podstawę wznowieniową.
10. 2. Organ badając na etapie wstępnym, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w ustawowym terminie, bez względu na rodzaj postępowania, którego dany wniosek dotyczy, zobowiązany jest ustalić datę, w której strona dowiedziała się o wydaniu kwestionowanej decyzji.
11. 3. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie Kolegium jest wadliwe ponieważ organ ten nie podjął kroków, aby w pełni wyjaśnić kiedy wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji, i w konsekwencji czy termin na złożenie wniosku o wznowienie został dochowany. Organ odwoławczy a priori założył, że wnioskodawcy termin ten przekroczyli, ponieważ złożyli wniosek po upływie miesiąca od podania do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
12. 4. W niniejszej sprawie Burmistrz badając w postępowaniu wstępnym wniosek o wznowienie postępowania uznał, że został on złożony przez skarżących z zachowaniem ustawowego terminu. Ustalenia te organ I instancji oparł na oświadczeniu pełnomocnika skarżących, iż jego mocodawcy o wydaniu decyzji dowiedzieli się w dniu 15 lutego 2010 r. Mając na uwadze, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w dniu 8 marca 2010 r. organ I instancji przyjął, że złożony wniosek spełnia wymogi formalne określone w art. 148 k.p.a.
13. 5. O ile zatem organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę uzna, że ustalenia poczynione przez organ I instancji są prawidłowe, poparte właściwie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, zobowiązany będzie do merytorycznego rozpoznania odwołania. Stwierdzenie bowiem istnienia podstawy wznowieniowej oraz zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienia postępowania obliguje organ do merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji opartej na przepisie 151 § 1 lub § 2 k.p.a.
14. X. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.