Uzasadnienie
Uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2007 r. Rada Gminy W. ustaliła przebieg drogi gminnej w U. oznaczonej nr [...] w sposób określony kolorystycznie w załączniku graficznym od skrzyżowania z drogą gminną nr [...] do trasy nr [...] relacji [...].
Skargę na powołaną uchwałę złożył Wojewoda M. w piśmie z dnia 4 stycznia 2008 r., zarzucając jej naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), polegające na braku uprzedniego zaliczenia nowowybudowanego odcinka drogi gminnej do kategorii dróg gminnych i braku w tej sprawie opinii Zarządu Powiatu M., wskutek czego nie mógł mieć w sprawie zastosowania art. 10 ust. 4 i 5 ustawy o drogach publicznych. Ponadto, dotychczasowy odcinek drogi gminnej, który znalazł się poza nowoustalonym jej przebiegiem, nie został wyłączony z użytkowania.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. stwierdziła, że zaskarżona uchwała nie jest prawem miejscowym. Ma charakter intencyjny, tzn. że droga o nowym przebiegu będzie jedyną dopiero po uruchomieniu nowego szlaku na istniejącej drodze gminnej (zrobienie na nim asfaltu), a dotychczasowy odcinek w zaznaczonym na mapie przebiegu, zostanie wyłączony z użytkowania. Może to być za rok lub dwa i dopiero wtedy zostanie podjęta uchwała o wyłączeniu drogi z użytkowania po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu M. Zaskarżona uchwała nie jest oparta na przepisie art. 7 ust. 2, lecz na art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ zgadza się z wymaganiem opinii Zarządu Powiatu gdy następuje zaliczenie do kategorii dróg gminnych, z tym że tu Rada Gminy działa w obrębie już istniejących dróg, nie ma potrzeby jakichkolwiek zaliczeń do kategorii dróg, gdyż zostały one zaliczone w 1988 r., co wyjaśniono w piśmie z dnia 29 listopada 2007 r. skierowanym do Wojewody M. Zaskarżona uchwała pozwala Wójtowi na ustalonych drogach gminnych czynić przygotowania do jej przebiegu w przyszłości.
W zamyśle skarżącego jest zaliczenie do kategorii dróg gminnych, a tego nie było, tylko było ustalenie przebiegu w danej kategorii drogi gminnej. Zaskarżona uchwała adresowana jest dp Wójta, aby podejmował działania mające na celu uruchomienie nowego szlaku drogi gminnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie.
Zaskarżona uchwała wydana została m.in. na podstawie art. 7 ust. 3 i art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.). Według powołanego art. 7 ust. 3, ustalenie przebiegu istniejących dróg
Sygn. akt IV SA/Wa 260/08 gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży.
Z powyższego wynika, iż rada gminy może ustalić przebieg jedynie istniejących dróg gminnych. Istniejącą zaś drogą gminą jest, stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, tylko taka droga publiczna, która została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych, zasadniczo następuje uchwałą rady gminy wydaną po uprzednim uzyskaniu w tym względzie opinii zarządu powiatu. Kategoria drogi gminnej może być jednak nadana również z mocy samego prawa w sposób wynikający z art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Dotyczy to nowowybudowanych odcinków drogi, leżących w ciągu dotychczasowej drogi gminnej.
Kluczowym dla oceny legalności zaskarżonej uchwały w rozpatrywanej sprawie jest zatem ustalenie, czy odcinek drogi ujęty w załączniku do uchwały, w granicach nowoustalonego przebiegu drogi gminnej o numerze ewidencyjnym [...], został uprzednio zaliczony do kategorii drogi gminnej poprzez wydanie stosownej uchwały, bądź też uzyskał tę kategorię z mocy prawa, jako nowowybudowany odcinek leżący w ciągu drogi gminnej o nr ew. [...] w dotychczasowym jej przebiegu.
Z wyjaśnień udzielonych przez pełnomocnika Rady Gminy W. w piśmie z dnia 29 lutego 2008 r. wynika, iż Uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w C. z dnia [...] czerwca 1989 r. Nr [...] nadana została kategoria drogi gminnej w części istniejącej drogi o nr ew. [...]. Odcinek drogi w części od skrzyżowania z drogą nr ew. [...] do skrzyżowania z drogami oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] stanowi drogę gminną nr [...]. W pozostałej, projektowanej części, odcinek tej drogi leży w ciągu komunikacyjnym drogi gminnej nr ew. [...]. Oznacza to, iż powołaną uchwałą z dnia [...] czerwca 1989 r. nadano w owym czasie kategorię drogi gminnej odcinkowi drogi nr ew. [...] o przebiegu określonym sprzed zaskarżonej uchwały z dnia [...] października 2007 r. Uchwała z dnia [...] czerwca 1989 r. nie dotyczyła zatem odcinka drogi w części projektowanego na nowo jej przebiegu zaskarżoną uchwałą.
Z odpowiedzi na skargę, zawartej w załączniku do Uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] wynika, że w granicach odcinka nowoustalonego przebiegu drogi gminnej nrew.[...], rozpoczynającego się od skrzyżowania z działką nr ew. [...] i przebiegającego w granicach działki nr ew. [...] do działki nr ew. [...], przy której następuje zwrot tego przebiegu do drogi krajowej [...], przedmiotowy szlak drogowy dopiero ma zostać uruchomiony (zrobiony na nim asfalt). Podkreślono, że: "ma to być za rok lub za dwa". Jednocześnie wskazano, że zaskarżona uchwała ma charakter jedynie intencyjny, służący umocowaniu Wójta Gminy, aby mógł czynić przygotowania do przebiegu drogi w przyszłości. Również w piśmie z dnia 29 listopada 2007 r., skierowanym do Wojewody M., Wójt
Gminy W. wskazał m.in., że: "sporna droga będzie funkcjonować do momentu uruchomienia nowego szlaku (...). Konkretne więc wejście w życie uchwały Nr [...] Rady Gminy nastąpi po wypełnieniu w/w warunku".
Oznacza to, iż droga na odcinku o nowoustalonym przebiegu, innym niż dotychczas, ma być uruchomiona dopiero w przyszłości, m.in. po uprzednim położeniu na niej asfaltu. W granicach więc tego odcinka, droga ta nie jest drogą nowowybudowaną w rozumieniu art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, skutkiem czego nie uzyskała w tych granicach kategorii drogi gminnej z mocy samego prawa na podstawie wskazanego przepisu. Pozostaje odcinkiem bez kategorii drogi gminnej, przez co Rada Gminy nie mogła podjąć zaskarżonej uchwały na podstawie art. 7 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, skoro uchwała taka może dotyczyć jedynie dróg o ustalonej już uprzednio kategorii drogi gminnej.
Za nowowybudowany odcinek drogi w rozumieniu art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych należy bowiem uznać jedynie taki, który spełnia wymagania techniczno-funkcjonalne określone w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Do tych bowiem w istocie przepisów ustawodawca odesłał w art. 2 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, które w kontekście definicji pojęcia budowy drogi, zawartej w art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych, określają warunki techniczne konieczne do spełnienia w procesie budowlanym drogi publicznej (w tym drogi mającej być drogą o ustawowo określonej kategorii gminnej), aby uznać ją za drogę wybudowaną.
Wprawdzie Wojewoda M. stwierdził w swojej skardze, iż z załączonej do zaskarżonej uchwały odbitki mapy ewidencyjnej obrębu [...] Gm. W. wynika, że została wybudowana nowa droga do istniejącej drogi gminnej poprzez ustalenie nowego jej przebiegu, to jednak stwierdzenie to nie zostało poparte jakimikolwiek dokumentami z zakresu przepisów prawa budowlanego, które mogłyby świadczyć o zakończonym procesie budowlanym drogi na tym odcinku. Z samego bowiem rysunku powołanej mapy nie wynikają informacje istotne z punktu widzenia prawa budowlanego do ustalenia, czy przedmiotowy odcinek drogi jest nowowybudowanym odcinkiem drogi.
Jeżeli więc do akt sprawy przesłanych Sądowi, nie dołączono innych dokumentów, poza tymi, które się w nich znajdują, to mając na uwadze art. 133 §3 w zw. z art. 54 §2 i art. 106 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), i uwzględniając w szczególności wypowiedzi sformułowane w imieniu Rady Gminy W. co do intencyjnego jedynie charakteru zaskarżonej uchwały i podjęcia działań dla uruchomienia szlaku drogowego w nowym przebiegu dopiero w przyszłości, Sąd uznał za niewątpliwą okoliczność, iż odcinek drogi w części projektowanego na nowo jej
Sygn. akt IV SA/Wa 260/08 przebiegu nie jest nowowybudowany, a dopiero mają być podjęte stosowne działania w tym kierunku.
Błędnie natomiast zarzuca się w skardze naruszenie zaskarżoną uchwałą art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, skoro przepis ten nie był podstawą do jej wydania, co słusznie zostało podniesione w odpowiedzi na skargę. Należy przy tym podkreślić, iż kategoria drogi gminnej może być nadana nie tylko w trybie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, jak wskazano w skardze, ale również kategoria taka powstaje z mocy samego prawa w ramach art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, jeżeli spełnione zostaną przesłanki określone w tym przepisie. Podobnie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 września 2005 r. sygn. akt K 46/04, dotyczącym wprawdzie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w którym użyto jednak analogicznego sformułowania "zostaje (...) zaliczony do kategorii drogi", jak w art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych.
W rozpatrywanej sprawie, przesłanki z art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nie zostały jednak spełnione, a w konsekwencji nie została spełniona przesłanka z art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, i w tym tkwi wadliwość zaskarżonej uchwały.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.