Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2009r, - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2009r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w W. z dnia [...] listopada 1976 r.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nadzorczy stwierdził, że w trakcie postępowania ustalono, iż A. M., matka skarżącej, figurowała w rejestrze ewidencji gruntów jako władająca gospodarstwem rolnym o powierzchni 10,32 ha, składającym się z działek nr [...] i [...] od [...].06.1964 do [...].11.1976. Przedmiotowa nieruchomość rolna została przejęta na własność państwa decyzją Naczelnika Gminy w W. z dnia [...].11.1976 na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13.07.1957 o zmianie dekretu z dnia 18.04.1955 o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (D.U. z 1957, nr 39, poz. 174 i z 1961, nr 32, poz.161) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 05,08.1961 w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych.
W myśl art. 2 u.
1. ustawy z dnia 13.07.1957, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli, mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. O przejęciu gospodarstwa rolnego lub działki na własność Państwa oraz o utrzymaniu ciążących na tym gospodarstwie rolnym lub działce służebności gruntowych orzeka właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej (rady narodowej miasta stanowiącego powiat miejski, dzielnicowej rady narodowej miasta wyłączonego z województwa).
Zgodnie z § 1 u. 1 Rozporządzenia rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.
Przytoczony przepis wymagał kumulatywnego spełnienia wymagań w nim wskazanych. Zgodnie z § 2 rozporządzenia, przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa następuje bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne.
W uzasadnieniu decyzji Naczelnika Gminy w W. z dnia [...].11,1976 o przejęciu na własność gospodarstwa rolnego, stanowiącego byłą własność A. M. wskazano, że grunty leżą odłogiem od 3 lat, właścicielka nie żyje. Spadkobiercy nie interesują się gospodarstwem, nie opłacają podatków i innych świadczeń wobec Państwa. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń i na tę okoliczność nie wniesiono żadnych wyjaśnień ani zastrzeżeń.
Zdaniem Ministra, ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że niewątpliwie zostały spełnione przesłanki powyższego przepisu, o czym świadczy znajdujący się opis gospodarstwa rolnego A. M. Z protokołu z dnia [...].10.1975 wynika, że A. M. nie żyje. Komisja stwierdziła, że gospodarstwo leży odłogiem, właściciele nie interesują się nim, nie opłacają podatków ani innych danin wobec Państwa. Fakt opuszczenia gospodarstwa potwierdziła również w dniu [...].08.2003 siostra skarżącej, G. S. Oświadczyła ona, że jej rodzice nabyli przedmiotowe gospodarstwo rolne przed wojną, ojciec P. M. zmarł w 1942 roku, a matka A. M. w 1953 roku. Od tego roku do 1973 roku gospodarstwo użytkowała G. S. Zdaniem Ministra, jedynym dokumentem, na podstawie którego organy mogły ustalić, czyją własność stanowi gospodarstwo, były dane z ewidencji gruntów i budynków. Zgodność wpisów tam występujących ze stanem faktycznym i prawnym spoczywała nie na prowadzącym ewidencję, ale na zobowiązanych do tego podmiotach.
Za całkowicie bezpodstawny Minister uznał argument skarżącej, że nie mogła zajmować się gospodarstwem, gdyż była niepełnoletnia. Minister ustalił, że skarżąca urodziła się w roku 1937, a więc w dacie przejęcia gospodarstwa w 1976 miała 39 lat, na pewno więc nie była niepełnoletnia. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, stwierdzającej podleganie gospodarstwa przejęciu na własność państwa, zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń, jednakże ani skarżąca, ani nikt z jej rodziny nie zainteresował się losem gospodarstwa.
Po analizie dokumentacji Minister doszedł do przekonania, iż gospodarstwo rolne, stanowiące była własność A. M. nosiło cechy opuszczonego w rozumieniu § 1 Rozporządzenia rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961, niekwestionowany jest bowiem fakt, że w spornym gospodarstwie nikt nie mieszkał, nie było ono w całości ani w większej części uprawiane ani poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika czy dzierżawcę.
Odnosząc się do żądania skarżącej- stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu przedmiotowej nieruchomości- Minister ustalił, że wydana w sprawie decyzja nie narusza prawa w stopniu rażącym: aby to stwierdzić wykazane być musi w sposób nie budzący wątpliwości, że w danej sprawie w toku postępowania zwykłego doszło do ewidentnego uchybienia przepisom prawa, a naruszenie to ma tak istotną wagę, że winno być zakwalifikowane jako rażące. Stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem kontroli, stosowanym w razie wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa, jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a.
Zdaniem Ministra, w sprawie nie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności, przewidziane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Z brzmienia przepisu wynika, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa- w sprawie niniejszej sytuacja taka nie miała miejsca, gdyż przedmiotowe gospodarstwo rolne spełniało wszystkie przesłanki wymienionych wyżej przepisów, a zatem jako opuszczone podlegało przejęciu na rzecz Państwa.
Przed przejęciem przeprowadzono czynności dowodowe, został sporządzony protokół, zatem brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa A. M. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. M. nie zgodziła się z decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i szczegółowo opisała swoje życie w szczególności powołała się na fakt, że po śmierci jej matki A. M. gospodarstwem zajęła się siostra G. S. i pracowała na nim wraz z mężem, Następnie gospodarstwo to przejął dzierżawca, jednakże mąż G. S. odebrał mu dzierżawę,
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji,
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz, 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. -zarzutami i wnioskami skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2009r. i utrzymana nią w mocy decyzja własna z [...] grudnia 2009r. (odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w W. z dnia [...] listopada 1976 r.) nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.
Po pierwsze, należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja, zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Naczelnika Gminy w W. z dnia [...] listopada 1976 r. którą orzeczono o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania opuszczonego gospodarstwa rolnego o powierzchni 10,32 ha bez budynków, położonego we wsi O., gmina W., stanowiącego byłą własność A. M. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a, Należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym.
Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258).
Postępowanie to nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Obowiązkiem organu, orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. Jednakże rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający może brać pod uwagę stan faktyczny i prawny, obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem.
Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a. W świetle tego przepisu, zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.
Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu unormowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia.
Zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - na który powołuje się skarżąca -następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami.
Jak słusznie zauważył organ II instancji, już z samego brzmienia przepisu wynika, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa- w sprawie niniejszej sytuacja taka nie miała miejsca.
Przedmiotowe gospodarstwo rolne spełniało wszystkie przesłanki wymienionych wyżej przepisów, a zatem jako opuszczone podlegało przejęciu na rzecz Państwa. Przed przejęciem przeprowadzono czynności dowodowe, został sporządzony protokół, zatem brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa A. M. W myśl art. 2 u.
1. ustawy z dnia 13.07.1957, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz, 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. O przejęciu gospodarstwa rolnego lub działki na własność Państwa oraz o utrzymaniu ciążących na tym gospodarstwie rolnym lub działce służebności gruntowych orzeka właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej (rady narodowej miasta stanowiącego powiat miejski, dzielnicowej rady narodowej miasta wyłączonego z województwa).
Zgodnie z § 1 u.
1. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.
Przytoczony przepis wymagał kumulatywnego spełnienia wymagań w nim wskazanych, Zgodnie z § 2 rozporządzenia, przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa następuje bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne.
W uzasadnieniu decyzji Naczelnika Gminy w W. z dnia [...].11.1976 o przejęciu na własność gospodarstwa rolnego, stanowiącego byłą własność A. M. wskazano, że grunty leżą odłogiem od 3 lat, właścicielka nie żyje. Spadkobiercy nie interesują się gospodarstwem, nie opłacają podatków i innych świadczeń wobec Państwa. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń i na tę okoliczność nie wniesiono żadnych wyjaśnień ani zastrzeżeń.
Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że niewątpliwie zostały spełnione przesłanki powyższego przepisu, o czym świadczy znajdujący się opis gospodarstwa rolnego A. M. Z protokołu z dnia [...].10.1975 wynika, że A. M. nie żyje. Komisja stwierdziła, że gospodarstwo leży odłogiem, właściciele nie interesują się nim, nie opłacają podatków ani innych danin wobec Państwa. Fakt opuszczenia gospodarstwa potwierdziła również w dniu [...].08.2003 siostra skarżącej, G. S. Oświadczyła ona, że jej rodzice nabyli przedmiotowe gospodarstwo rolne przed wojną, ojciec P. M. zmarł w 1942 roku, a matka A. M. w 1953 roku. Od tego roku do 1973 roku gospodarstwo użytkowała G. S. Zatem bez wątpienia w roku 1976 gospodarstwo rolne A. M. mogło zostać uznane za opuszczone w rozumieniu § 1 u.
- 1. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych
Zdaniem Ministra, jedynym dokumentem, na podstawie którego organy mogły ustalić, czyją własność stanowi gospodarstwo, były dane z ewidencji gruntów i budynków. Zgodność wpisów tam występujących ze stanem faktycznym i prawnym spoczywała nie na prowadzącym ewidencję, ale na zobowiązanych do tego podmiotów. W ewidencji tej jako władająca widniała A. M., nie żyjąca od 20 lat. Trudno w tej sytuacji oczekiwać od organów czynienia ustaleń na temat spadkobierców właścicielki, gdyż doświadczenie życiowe wskazuje, iż 20 lat to wystarczający czas na załatwienie wszelkich spraw spadkowych po zmarłym. Usprawiedliwione zatem było wywieszenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu.
Za całkowicie bezpodstawny uznać trzeba argument skarżącej, że nie mogła zajmować się gospodarstwem, gdyż była niepełnoletnia. Przesłanka niepełnoletniości istotnie miałaby znaczenie dla oceny możliwości zakwalifikowania gospodarstwa jako opuszczonego i podlegającego przejęciu. W myśl § 1 u. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, do gospodarstw rolnych opuszczonych nie zalicza się gospodarstw, których właścicielami są osoby nieletnie, ubezwłasnowolnione lub ograniczone w zdolnościach do czynności prawnych, albo osoby powołane do służby wojskowej lub pozbawione wolności w wykonaniu zarządzenia właściwego organu.
Podkreślenia wymaga jednak, że skarżąca urodziła się w roku 1937, a więc w dacie przejęcia gospodarstwa w 1976 miała 39 lat, na pewno więc nie była niepełnoletnia. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej podleganie gospodarstwa przejęciu na własność państwa, zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń, jednakże ani skarżąca, ani nikt z jej rodziny nie zainteresował się losem gospodarstwa. Skarżąca, dysponując testamentem matki, mogła w ciągu 21 lat od uzyskania pełnoletniości nie tylko przeprowadzić postępowanie spadkowe, ale co istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy, wnioskować o dokonanie odpowiedniego wpisu do ewidencji gruntów i budynków, co uniemożliwiłoby zapewne dokonane przejęcia gospodarstwa. Matka skarżącej, A. M., zmarła w 1953 roku. Od tego roku do 1973 roku gospodarstwo użytkowała G. S. Skarżąca, licząc od uzyskania pełnoletniości, miała ponad 20 lat na załatwienie spraw spadkowych po matce i ewentualne zajęcie się gospodarstwem lub też jego sprzedażą.
Jakkolwiek odebranie w roku 2003 oświadczenia od G. S. stanowiło nieprawidłowe zastosowanie przepisów o dowodach w postępowaniu administracyjnym, to jednak oświadczenie to potwierdziło tylko, że rodzina skarżącej zaniechała uprawiania gospodarstwa rolnego oraz, że w dacie przejęcia gospodarstwo to spełniało przesłanki uznania je za opuszczone, wbrew twierdzeniom skarżącej.
W tej sytuacji zasadnie uznał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż w sprawie nie zaistniała przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie nie stwierdzono wystąpienia przesłanek, pozwalających na uznanie, że decyzja Naczelnika Gminy w W. z dnia [...].11.1976 została wydana z naruszeniem prawa, które miałoby charakter rażący.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.