Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Burmistrz M. po rozpatrzeniu wniosku S. L. i M. L. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego na działkach ew. nr [...] i nr [...] położonych w M. W pkt 2.2 powyższej decyzji określono m. in. następujące wymagania dotyczące nowej zabudowy:
■ intensywność wykorzystania terenu 16,55%,
■ minimalną powierzchnię zieleni biologicznie czynnej 20%,
■ powierzchnię sprzedaży 460 m2,
■ maksymalną szerokość elewacji frontowej budynku 12,06 m wobec średniego wskaźnika w obszarze analizowanym 1,05 m. Ze stanowiącej załącznik do decyzji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, dokonanej na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", wynika, iż dopuszczalną szerokość zwiększono do 12,06 m,
■ wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku do 8,5 m. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż jest to nawiązanie do budynku mieszkalno-handlowego na sąsiedniej wobec terenu inwestycji działce ew. nr [...].
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że spełnione są wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.", przez co realizacja inwestycji o parametrach określonych w decyzji nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano, iż biorąc pod uwagę rodzaj i charakter zabudowy występującej w obszarze analizowanym wystarczające jest wyznaczenie minimalnego obszaru analizowanego określonego przepisami rozporządzenia, w którym znajdują się obiekty mieszkaniowo-handlowo-usługowe.
Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnieśli zarówno inwestorzy - S. L. I M. L., jak i K. S., H. S. oraz Z. P. Po rozpatrzeniu odwołań decyzją z dnia [...] września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji wskazano na istotę i ogólne zasady postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy zaznaczając, że wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u. p. z. p. zostały spełnione. Stwierdzono, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy - w ujęciu funkcjonalnym - uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. Wskazano, że co do zasady wyznaczony przez organ pierwszej instancji obszar analizowany obejmuje minimalny teren zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. jego granice znajdują się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej niż 50 m. Organ zaznaczył, że w decyzji Burmistrza M. wyjaśniono przyczynę przyjęcia takich właśnie granic obszaru analizowanego oraz takich, a nie innych wymagań odnośnie nowej zabudowy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu drugiej Instancji wnieśli S. L. i M. L. oraz K. S. i H. S. Skarżący S. L. i M. L. zarzucili, że w decyzjach organów błędnie określono granice obszaru analizowanego w ten sposób, że nie obejmuje on działek ew. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] zabudowanych budynkami o funkcji tożsamej z funkcją planowanej inwestycji, tj. mieszkalno-usługową. W ocenie skarżącego powyższe działki powinny być włączone do obszaru analizowanego, co wpłynęłoby na zwiększenie wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji oraz zwiększenie szerokości elewacji frontowej planowanego budynku, gdyż na niewłączonych do obszaru analizowanego powyższych działkach znajdują się duże budynki mieszkalno-usługowe.
Z drugiej strony skarżący S. L. i M. L. zarzucili, że w obszarze analizowanym niesłusznie znalazły się niezabudowane działki ew. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], co sztucznie zaniża wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji.
Skarżący S. L. i M. L. wskazali na brak określenia działek z obszaru analizowanego stanowiących podstawę do określenia szerokości elewacji frontowej dla planowanego budynku.
Natomiast skarżący K. S. i H. S. wskazali, że planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, ponieważ tylko na jednej z działek w obszarze analizowanym (nr [...]) znajduje się budynek mieszkalny o pow. 150 m2 z lokalem handlowym na parterze o pow. 30-40 m2, pełniącym funkcję sklepiku osiedlowego. Natomiast planowany budynek ma odwrotne proporcje. Zdecydowanie przeważa powierzchnia handlowa (460 m2) nad powierzchnią mieszkalną.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanego przepisu ustawy Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.".
Skargi jako niezasadne podlegają oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie zaskarżono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2010 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza M. z dnia [...] lipca 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego na działkach ew. nr [...] i nr [...] w M. w gminie M. Dla obszaru przedmiotowej inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 59 ust. 1 u. p. z. p., zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Z kolei wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u. p. z. p., a mianowicie:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u. p. z. p., o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Istotny w rozpoznawanej sprawie jest warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p., który określany jest jako "zasada dobrego sąsiedztwa". Tak sformułowana zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów) - por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., IV SA/Wa 950/04, LEX nr 171198. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.
Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlane której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).
Dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. organ pierwszej instancji zgodnie z powyższym przepisem wytyczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powyższych warunków.
Organ nie może dowolnie wyznaczyć granic obszaru analizowanego. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u. p. z. p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Logiczna interpretacja § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p. z. p. nakazuje uznać, że określane w nim odległości - pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" - stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi organ może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej) jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach. Innymi słowy, zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wyjście poza trzykrotną szerokość frontu działki skutkuje obowiązkiem organu stosownego uzasadnienia powiększenia granic obszaru analizowanego.
Z analizy mapy w skali 1:1000, na której zostały wyznaczone granice obszaru analizowanego wynika, że szerokość frontu działek objętych wnioskiem (nr [...] i nr [...]) wynosi ok. 30 m (na mapie jest to ok. 3 cm). Zasadniczo organ powinien więc wyznaczyć granice obszaru analizowanego w odległości 90 m (na mapie jest to ok. 9 cm). W ocenie Sądu wymaganie to w zasadzie zostało spełnione, a włączenie do obszaru analizowanego terenu znajdującego się poza strefą 90 m nie miało wpływu na wynik sprawy. Niezasadny jest zarzut skarżących S. L. i M. L., że w decyzjach organów w granicach obszaru analizowanego powinny znaleźć się działki ew. nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] zabudowane budynkami o funkcji tożsamej z funkcją planowanej inwestycji, tj. mieszkalno-usługową. Jak wynika z analizy mapy spośród wyżej wskazanych działek ew. najbliżej terenu inwestycji znajdują się działki ew. nr [...] i nr [...], ale jest to odległość ponad 100 m. Dwie pozostałe działki ew. (nr [...], nr [...]) są położone jeszcze dalej: działka ew. nr [...] w odległości ok. 130 m, a działka ew. nr [...] - ok. 170 m od terenu inwestycji.
Podobnie nie jest słuszny zarzut skarżących S. L. i M. L. w łączenia do obszaru analizowanego niezabudowanych działek ew. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], co miałoby sztucznie zaniżyć wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji. Jak wynika bowiem z analizy mapy w odległości 90 m od terenu inwestycji w całości znajduje się działka ew. nr [...], a pozostałe z powyżej wskazanych działek znajdują się w tak wyznaczonych granicach obszaru analizowanego w większej lub mniejszej części.
Skarżący S. L. i M. L. wskazali na brak określenia działek z obszaru analizowanego stanowiących podstawę do określenia szerokości elewacji frontowej dla planowanego budynku. Jest to zarzut słuszny, ale w ocenie Sądu nie miało to jednak znaczenia dla wyniku sprawy. Jak wynika bowiem z analizy mapy, określona w decyzji szerokość elewacji frontowej planowanego budynku mieści się w granicach wyznaczonych w § 6 ust. 2 rozporządzenia.
Odnosząc się do skargi K. S. i H. S. należy wskazać, że zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia przez funkcję zabudowy należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych zgodny z przepisami odrębnymi. Taki sposób traktowania tego pojęcia - zalecony przez prawodawcę - pozwala, zdaniem Sądu, uznać, że realizowanie na działce sąsiedniej w stosunku do działki objętej zamierzeniem inwestora funkcji handlowo-usług owej nawet w obiekcie wbudowanym, a nie samodzielnym, uprawnia do stwierdzenia, iż zamiar wybudowania budynku usługowego o parametrach ustalonych w sposób wymagany przepisami prawa zapewnia kontynuację funkcji. Wystarczy bowiem, aby nowy obiekt budowlany mieścił się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów.
Niewłaściwe jest natomiast interpretowanie tego pojęcia w sposób prowadzący do stwierdzenia, że kontynuacja funkcji zabudowy ma zapewnić tożsamość zabudowy projektowanej i istniejącej. Jest to sprzeczne z zamiarem ustawodawcy, działającego racjonalnie, któremu nie można przypisywać woli tworzenia urbanistycznych kompleksów jednorodnych funkcjonalnie i architektonicznie. Istotne natomiast jest, że zgodnie ze stosowaną wobec omawianego pojęcia wykładnią systemową należy je interpretować w sposób korzystny dla właściciela terenu lub inwestora i umożliwiający zachowanie zasady wolności zagospodarowania terenu, przyjętej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u. p. z. p. Warunek kontynuacji funkcji nie może być bowiem postrzegany i wykorzystywany jako instrument ograniczania czy tamowania działań inwestorskich, ale wyłącznie jako środek dyscyplinujący w zakresie zachowania ładu przestrzennego.
W tym kontekście należy podnieść, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że na działce ew. nr [...] znajduje się budynek mieszkalny z lokalem o funkcji handlowej. Analogiczną funkcję (usługową) przewiduje inwestor w części planowanego budynku. W ocenie Sądu wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z powodu niespełnienia warunku kontynuacji funkcji może nastąpić tylko wtedy, gdy w sąsiedztwie nie ma żadnej zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla decyzji o warunkach zabudowy. Decydującego znaczenia w tym kontekście nie może mieć powierzchnia planowanego budynku przeznaczona pod funkcję handlową.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd oddalił skargi na podstawie art. 151 p. p. s. a.