Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez "C." Sp. z o.o. z siedzibą w W. podstawie art.138 § 2 kpa uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] marca 2008 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie Zakładu Utylizacji Odpadów na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...] w Z. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne.
Sprawa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla powyżej opisanej inwestycji prowadzona jest od wielu lat. Organ pierwszej instancji podejmował decyzje odmowne, które w wyniku odwołań inwestora były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., a sprawa przekazywana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Ponownie rozpatrując sprawę Burmistrz Miasta Z. decyzja z dnia [...] marca 2008 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla powyżej opisanej inwestycji budowlanej.
Rozpatrując odwołanie "C." Sp. z o.o. z siedzibą w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że postępowanie administracyjne prowadzone jest w niniejszej sprawie na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż na mocy regulacji przejściowej zawartej w art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) do spraw wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (11 lipca 2003 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe.
Z brzmienia przepisu art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. wynika jednoznacznie, że organ odmawiając wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, władny jest wydać decyzje odmowną tylko w przypadku gdy planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.
Podstawą wydania decyzji odmownej było ustalenie, że w/w inwestycja nie może być zlokalizowana w granicach administracyjnych miasta. Organ pierwszej instancji stwierdził niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, jak również z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Z. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. organ pierwszej instancji nie wykazał podstaw do uwzględnienia i zastosowania w niniejszym postępowaniu art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, w tym, że planowana inwestycja wypełnia hipotezę tego przepisu, jak również możliwości uwzględnienia przepisów ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, która straciła moc z dniem 1 października 2001 r. Ponadto odnosząc się do studium, wskazano, że nie jest ono przepisem prawa miejscowego, zatem założenia zawarte w tym projekcie nie mogą stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Organ drugiej instancji wskazał, że jeżeli organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle albo rozstrzygnął sprawę na podstawie postępowania dowodowego podjętego w nieznacznej części lub przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów procesowych to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. musi wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. Gdyby w tej sytuacji chciał ponownie rozstrzygać sprawę musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. Sp. z o.o. z siedzibą w O. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- 1. naruszenie art. 40 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na utożsamieniu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zakroczym ustalającego przeznaczenie obszaru na którym była planowana inwestycja, oznaczonego symbolem [...], tj. terenu lokalizacji zakładu utylizacji odpadów komunalnych z treścią wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zakładu utylizacji odpadów w tym również odpadów niebezpiecznych,
- 2. naruszenie art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną interpretację w świetle zgromadzonego materiału dowodowego,
- 3. naruszenie art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 3 ust.1 pkt 4a ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, w związku z art. 3 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach w związku z art. 2 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez nieuwzględnienie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach oraz ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jako przepisów powszechnie obowiązującego prawa, z którymi zgodna powinna być decyzja o warunkach zabudowy,
- 4. naruszenie art. 23 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach poprzez jego nieuwzględnienie przy ocenie stanu faktycznego
- 5. naruszenie art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska w związku z art. 3 pkt 2 z związku z art. 5 ust 2 i 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach, poprzez jego błędną interpretację,
- 6. naruszenie art. 77 § 4 kpa poprzez jego nieuwzględnienie przy ocenie rzetelności prowadzonego postępowania administracyjnego przez Burmistrza Miasta Z. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej spółki opisał szczegółowo postępowanie przed organem pierwszej i drugiej instancji oraz stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, szczegółowo rozwijając wskazane zarzuty.
W odpowiedzi na skargę samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga została uwzględniona, jednakże z innych powodów niż wskazane w skardze.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
Kierując się powyższą regułą, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
W postępowaniu administracyjnym zasadą, wynikającą z art. 138 kpa, jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest wyjątkiem od tej zasady.
Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia w/w przesłanek. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji zgodnie z treścią art. 107 § 1 i 3 kpa
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 kpa. Jako podstawę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy podał nieprzekonujące, zawarte w jednym zdaniu uzasadnienie dotyczące zastosowania art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska i tego czy planowana inwestycja wypełnia hipotezę tego przepisu, jak również możliwości uwzględnienia przepisów ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, która straciła moc z dniem 1 października 2001 r.
W ocenie Sądu argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji nie uzasadniały uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Jak wskazano wyżej, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli orzeczenia organu pierwszej instancji w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu od tej decyzji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Według utrwalonego orzecznictwa podkreślić należy, że wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (por. wyr. NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., IV SA 208/99, niepubl.;
Powyższa konkluzja wynika również z treści art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Ten kierunek wykładni potwierdza także orzecznictwo Sądu Najwyższego. W wyroku z [...] czerwca 1999 r., [...] Sąd ten stwierdził, że w razie wątpliwości, czy w postępowaniu odwoławczym konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, czy z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 kpa konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, organ odwoławczy jest zobowiązany zastosować przepis art. 136 kpa.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie zarzucił organowi pierwszej instancji wadliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, ograniczył się jedynie do wskazania o nieprawidłowym zastosowaniu art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydając decyzję administracyjną związany jest rygorami procedury administracyjnej, winno więc przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1, art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie organ drugiej dopuścił się naruszenia prawa polegającego na niedokładnym wyjaśnieniu, rozpatrzeniu i ocenie stanu faktycznego i prawnego będącego podstawą decyzji, które to uchybienia - w ocenie Sądu - miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić należy również, że decyzje w niniejszym postępowaniu wydawane były przez organy wielokrotnie. Istotnym elementem postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie sprawy "bez zbędnej zwłoki". Sprawa powinno być rozstrzygnięta definitywnie, w sposób rozwiązujący spór. Przekazanie sprawy po raz kolejny do ponownego rozpatrzenia może uzasadniać pogląd o nieefektywności kontroli przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.