Uzasadnienie
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] maja 2012 r. po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt kpa utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z dnia [...] września 2011 r. umarzającej postępowanie w sprawie Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. dotyczącej wniosku o uchylenie na podstawie art. 154 kpa postanowienia [...] Konserwatora Zabytków w S. z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania strychów w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na cele mieszkalne przy ul. [...] w S. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w S. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. uzgodnił ze stanowiska konserwatorskiego decyzję o warunkach zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji.
W dniu 19 lipca 2011 r. do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. wpłynęło pismo Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. zawierające wniosek o zmianę w trybie art. 154 kpa w/w postanowienia z dnia [...] czerwca 2011 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w S. decyzją z dnia [...] września 2011 r. umorzył postępowanie w sprawie.
Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że jedną z podstawowych zasad na jakich winno opierać się postępowanie administracyjne jest wyrażona w art. 16 § kpa zasada trwałości decyzji. Przepis ten stanowi, że decyzję od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności takich decyzji oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Jednym z trybów weryfikacji decyzji ostatecznych jest zmiana decyzji w trybie art. 154 kpa. Stosownie do przepisu art. 154 § 1 kpa decyzja ostateczna na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Art. 154 § 2 kpa stanowi natomiast, że w przypadkach określonych w § 1 kpa właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji,
Organ podkreślił, że zmiana decyzji w trybie art. 154 kpa w przeciwieństwie do innych trybów weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji publicznej ma zastosowanie wyłącznie wobec decyzji administracyjnych. Użycie tego trybu w stosunku do postanowienia w postępowaniu administracyjnym jest niedopuszczalne, o czym świadczy art. 126 kpa zgodnie z którym do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art.107 § 2 – 5 oraz art. 109 – 113 kpa, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134, art. 145 – 152 kpa oraz art. 156 – 159 kpa, z tym że zamiast decyzji, a której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Przepis ten nie wymienia trybu zmiany decyzji, określonego w art. 154 kpa.
Tym samym organ odwoławczy podział stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S., że nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku o uchylenie lub zmianę postanowienia w trybie art. 154 kpa i że w tym zakresie nie można rozpoznać wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wspólnota Mieszkaniowa [...] w S. Zaskarżonej decyzji zarzuciła "błędy natury merytorycznej i pominięcie istotnych faktów oraz okoliczności, a także błędną interpretację i zastosowanie przepisów kpa, a w konsekwencji naruszenie obowiązujących kpa, a także innych przepisów prawa mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wskazując na tak sformułowany zarzut Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Ponadto Wspólnota zarzuciła organowi drugiej instancji bezzasadną przewlekłość postepowania odwoławczego, które trwało 6 miesięcy, co jest sprzeczne z art. 35 § 1, 2 i 3 kpa.
Zdaniem Wspólnoty postanowienie z dnia [...] czerwca 2011 r. zapadło w postepowaniu, w którym Wspólnota nie brała udziału jako strona nie z własnej winy, ale dlatego, że organ pierwszej instancji nie dopuścił Wspólnoty do postępowania. Zdaniem Wspólnoty organ winien wznowić postępowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa, a następnie uchylić postanowienie wydane w dniu [...] czerwca 2011 r., jeśli nie podstawie art. 154 §1 i 2 kpa to na podstawie innych przepisów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskrzonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Zatem jeżeli charakter pisma wniesionego przez stronę budzi wątpliwości, organ powinien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony.
W niniejszej sprawie wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. z dnia 17 lipca 2011 r. sformułowany został następująco – " wniosek Zarządu Wspólnoty o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 ust. 5 kpa wraz z wnioskiem o uchylenie w trybie art. 154 § 1 i 2 kpa postanowienia z dnia [...] czerwca 2011 r.". Wobec tak sformułowanego wniosku pismem z dnia 5 września 2011 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w S. wezwał Wspólnotę do jednoznacznego wskazania czy wnioskujący wnosi o wznowienie postępowania w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji czy też wnosi o uchylenie decyzji w trybie art. 154 kpa, zwracając jednocześnie uwagę, że zgodnie z art. 126 kpa uchylenie lub zmiana takich postanowień na podstawie art. 154 kpa.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie Wspólnota pismem z dnia 10 września 2011 r. wskazał, że złożony wniosek został jasno sprecyzowany i nie posiada żadnych braków formalnych w rozumieniu art. 64 § 1 i 2 kpa.
Wobec tak sformułowanej odpowiedzi [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w S. prowadził postępowanie dwutorowo, w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 kpa) oraz w trybie zmiany decyzji (art. 154 kpa).
Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w S. wznowił postępowanie w sprawie wniosku o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania strychów w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na cele mieszkalne przy ul. [...] w S. Po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Jednocześnie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w S. decyzją z dnia [...] września 2011 r. umarzył postępowanie w sprawie Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. dotyczącej wniosku o uchylenie na podstawie art. 154 kpa postanowienia [...] Konserwatora Zabytków w S. z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania strychów w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na cele mieszkalne przy ul. [...] w S. Po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał decyzję w dniu [...] maja 2012 r. (utrzymał powyższą decyzję w mocy) i ta decyzja jest przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Z uwagi na to, że orzeczenie objęte wnioskiem o uchylenie decyzji w trybie art. 154 kpa ma formę postanowienia, w niniejszej sprawie należy mieć też na względzie treść art. 126 kpa, który stanowi, iż "do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109 -113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienie".
Wobec tego, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z dnia [...] czerwca 2011 r. wydane zostało w oparciu o art. 106 § 1 kpa to zgodnie z art. 106 § 5 kpa od postanowienia tego stronie przysługiwało prawo wniesienia zażalenia.
Stwierdzić trzeba, iż w art. 126 kpa zawarte jest odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145-152 kpa do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz art. 156-159 kpa. Przepis ten nie wymienia więc art. 154 jako możliwego do zastosowania wobec postanowienia.
Szczególna regulacja dotycząca wyłącznie decyzji administracyjnych, zawarte w art. 154 kpa nie stwarza dostatecznych podstaw do rozszerzającej wykładni i rozciągania tego unormowania także na postanowienia wydawane w trybie i zakresie stosowania kpa. Art. 126 kpa wyłącza bowiem odpowiednie stosowanie do postanowień - art. 154 kpa.
Słuszne więc jest stanowisko organu, że nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku o uchylenie lub zmianę postanowienia w trybie art. 154 kpa. Prawidłowo więc organ umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa.
Z podniesionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku.