Uzasadnienie
Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2011r., którą wymierzono karę pieniężną w wysokości 359 300, 67 zł Z. w K. za wprowadzanie do wód powierzchniowych ścieków z instalacji oczyszczalnia ścieków w K. z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...].02.2008, wydanym przez Starostę Z..
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska powołał się na treść art. 299 ust.1 pkt 2, art 305 ust.1 pkt 1 i 2 oraz art. 305a ust.1 pkt 2 ustawy prawo ochrony środowiska (D.U. 2008, nr 25, poz.150 ze zm, dalej jako "poś") i stwierdził, że akta sprawy wskazują, że nie wszystkie z przedkładanych badań, wymaganych w okresie objętym oceną były wykonane przez podmiot spełniający wymogi art. 147 poś. Zaistniała zatem przesłanka z art. 305a ust.2 poś, nakładająca obowiązek wymierzenia kary. Warunki odprowadzania ścieków są ustalane w pozwoleniach wodnoprawnych lub zintegrowanych, udzielanych decyzją administracyjną właściwego organu. Jeżeli decyzja taka jest ostateczna, zawarte w niej regulacje wiążą zarówno adresata, jak i organy Inspekcji Ochrony Środowiska.
Skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...]06.2011 wniósł Z. w K., zarzucając jej naruszenie art. 305a prawa ochrony środowiska. Zdaniem skarżącego, powołany przepis został naruszony przez organy, które przyjęły, że na stronie skarżącej spoczywał obowiązek wykonania pomiarów adsorbowanych związków chloroorganicznych w ściekach, odprowadzanych z oczyszczalni w K., a ponieważ pomiarów tych nie wykonano- to jak błędnie przyjął organ- uchybiono obowiązkowi podwójnie: po pierwsze przez samo zaniechanie przeprowadzenia pomiarów adsorbowanych związków chloroorganicznych oraz po drugie przez nie przeprowadzenie pomiarów zgodnie z ustawową procedurą, tj. przez akredytowane laboratorium.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (D.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nie narusza prawa.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy uznać, że nie znajdują one oparcia w ustalonym stanie faktycznym i prawnym.
Jak słusznie podkreśliły organy obu instancji, kara została wymierzona "za wprowadzanie do wód powierzchniowych ścieków z instalacji- oczyszczalnia ścieków w K.- z przekroczeniem warunków, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...].02.2008 wydanym przez Starostę.Z".
W konsekwencji konieczna była analiza treści pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...].02.2008. W punkcie II podpunkt 5 pozwolenia wodnoprawnego nakazano, aby analizy odprowadzanych ścieków dokonywać zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 24.07.2006 w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (D.U. nr 137 poz.984). W punkcie II podpunkt 6 pozwolenia wodnoprawnego nałożono obowiązek wykonywania badań mikrobiologicznych i parazytologicznych oraz badań stanu i składu ścieków przeznaczonych do rolniczego wykorzystania co najmniej raz na dwa miesiące.
Podczas kontroli, przeprowadzonej w Zakładzie skarżącego w dniach od 18.11. do 13.12.2010 stwierdzono, że nie skarżący wykonał wymaganej liczby pomiarów automonitoringowych ścieków w okresie od 25.02.2008 do listopada 2010. W pierwszym roku tj. od 25.02.2008 do 24.02.2009 Z. powinien wykonać 12 pomiarów automonitoringowych, a wykonał tylko 5 pomiarów. W następnym okresie tj. od 25.02.2009 do 24.02.2010 Z. powinien wykonać 12 pomiarów automonitoringowych, a wykonał tylko 4 pomiary. Ponadto większość z pomiarów została wykonana przez laboratoria nie posiadające certyfikatu akredytacji w wymaganym zakresie.
Ustalenia kontroli nie są kwestionowane przez skarżącego. Zatem należy uznać, że skarżący nie dopełnił wszystkich warunków pozwolenia wodnoprawnego, zarówno w zakresie ilości pomiarów, jak i wykonywania ich poprzez certyfikowane laboratorium.
Skoro skarżący swą działalność wykonywał na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, powinien był przestrzegać jego warunków. Jak słusznie zaznaczył Główny Inspektor Ochrony Środowiska, warunki odprowadzania ścieków, ustalane w pozwoleniach wodnoprawnych, są decyzją administracyjną. Jeżeli decyzja taka jest ostateczna, jej uregulowania wiążą zarówno adresata, jak i organy Inspekcji Ochrony Środowiska. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej.
Stwierdziwszy naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego organ ma obowiązek (a nie możliwość) wymierzenia kary. Strona, która narusza warunki udzielonego jej pozwolenia wodnoprawnego, musi ponieść karę pieniężną.
Przepis art 298 u.1. pkt 2 p.o.ś. stanowi, że administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu.
Stosownie do treści art. 305 u. 1 p.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli:
- 1) podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji;
- 2) spełnione są warunki określone w art. 147a.
W myśl art. 305 u. 2 p.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska może nie uznać przedkładanych mu wyników wymaganych pomiarów wielkości emisji, jeżeli pomiary te nasuwają zastrzeżenia.
Zgodnie z art. 305 u. 3 pkt 3) p.o.ś., wyniki pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska nasuwają zastrzeżenia, jeżeli w szczególności nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji.
Przepis art. 305a u. 1 pkt 2) p.o.ś. stanowi, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone:
- a) o 80 % - w przypadku składu ścieków,
- b) o 10 % - w przypadku procentowej redukcji stężeń substancji w oczyszczanych ściekach,
- c) w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary - w przypadku stanu ścieków,
- d) o 10 % - w przypadku ilości odprowadzanych ścieków.
Pozwolenie wodnoprawne dla skarżącego zostało wydane decyzją z dnia [...].02.2008, w której punkcie II zobowiązano skarżącego do wykonywania analizy odprowadzanych ścieków w terminach, określonych w podpunktach 5 do7. Skarżący miał obowiązek zastosowania się do warunków udzielonego mu pozwolenia wodnoprawnego. Ponieważ w okresie podlegającym kontroli skarżący nie wykonywał w.w. analiz w terminach, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (a ponadto nie wszystkie z tych analiz zostały wykonane w akredytowanych laboratoriach), powstała konieczność, a nie możliwość nałożenia kary.
Podkreślenia wymaga, że przepisy p.o.ś. skonstruowane są w ten sposób, że stwierdzenie naruszenia określonego przepisu zobowiązuje organ (a nie- umożliwia organowi) do nałożenia kary, a ponadto przepisy nie przewidują miarkowania kary, lecz wskazują sposoby jej wyliczenia, nie dając organowi w zasadzie żadnej możliwości "miarkowania" kary. O prawidłowości powyższego rozumowania świadczy brzmienie art. 298 u. 1 p.o.ś. stanowiącego " administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska", brzmienie art.302 u. 1 p.o.ś. "Wojewódzki inspektor ochrony środowiska podejmuje, na podstawie ostatecznych decyzji określających wymiar kary biegnącej, decyzję o wymierzeniu kary", jak również brzmienie art. 305 u. 4 p.o.ś. "W przypadkach, o których mowa w ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek opłat i kar, o których mowa w art. 304, w okresie objętym karą".
Organ udzielający pozwolenia nie udzielił stronie uprawnienia do zmniejszenia liczby pomiarów, a ich wykonywanie przez laboratoria nie posiadające akredytacji, nie jest dopuszczalne przez ustawodawcę. W tej sytuacji zarzuty skargi należy uznać za całkowicie bezzasadne. Powoływanie się na niewystępowanie określonych w skardze związków chemicznych w sytuacji, gdy nie dokonywano badań w przewidzianych w pozwoleniu ilościach i w dodatku w akredytowanych laboratoriach, świadczy o braku zrozumienia obowiązujących w sprawie przepisów. Strona nie może skutecznie podnosić braku występowania związków chemicznych w ściekach w sytuacji, gdy nie wykonuje badań tych ścieków zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. Twierdzenie skarżącego, że nie prowadzi pomiarów związków chloroorganicznych, bo wie, że tych związków brak w ściekach, gdyż nie ma na jego terenie zakładów chemicznych, również nie stanowi żadnego logicznego argumentu.
Związki chloroorganiczne mogą być wprowadzane do ścieków np. przez nielegalnie działające zakłady. Dopóki skarżący Z. nie prowadzi w tym zakresie stosownych pomiarów, nie dowie się nawet o pojawieniu się takich ścieków na swoim terenie. Ustawodawca i odpowiednie organy po to nakazują badanie ścieków na okoliczność występowania w nich określonych związków chemicznych, aby w razie ich pojawienia się (obojętnie skąd) tych szkodliwych substancji, zapobiec szkodom w środowisku.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając bezzasadność zarzutów skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.