Uzasadnienie
Starosta Poznański działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm. – dalej kpa) oraz na podstawie art.2 ust.1, art.7 ust.1 i art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz.721 ze zm. – dalej ustawa o szczególnych zasadach) w związku z art. 6 ust.1 ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008r. nr 154, poz. 958), po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Gminy M., decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008r. ustalił lokalizację inwestycji na rzecz Gminy M. polegającej na budowie drogi gminnej łączącej ulicę K. z ulicą A. F. w M., gmina M., powiat poznański, województwo wielkopolskie, zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji, zawierającym linie rozgraniczające teren inwestycji, przewidzianej do realizacji na części nieruchomości: gmina M, obręb M., ark. [...], dz. nr: [....], [...] i zatwierdził projekt podziału nieruchomości zgodnie z załącznikiem graficznym nr 2.
H.W. kwestionując powyższe rozstrzygnięcie, pismem z dnia 19 listopada 2008r. wniosła odwołanie do Wojewody Wielkopolskiego zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego wymienionych w art. 7 – 10 kpa, tj. zasady prawdy obiektywnej, pogłębienia zaufania postępowania administracyjnego, udzielania informacji wymienionych i wysłuchania stron. H.W. zarzuciła również Staroście Poznańskiemu nienależyte zbadanie sprawy, podjęcie decyzji na podstawie dowodów i dokumentów załączonych do wniosku Burmistrza Gminy M. w swojej treści bardzo ogólnikowych i lakonicznych, nie spełniających wymogu należytego uzasadnienia treści uchwał, w sprawie dotyczącej interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, z którą wiążą się bardzo duże nakłady finansowe na inwestycję. Zdaniem wnoszącej odwołanie naruszającym ogólne zasady postępowania było działanie Burmistrza Gminy M. polegające na przyspieszeniu złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji drogi gminnej, w taki sposób aby nie było koniecznym dokonywanie indywidualnych zawiadomień na piśmie stron o wszczęciu postępowania w sposób przewidziany ustawą z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 154, poz. 958).
Na skutek powyższych okoliczności skarżąca nie wiedziała o wszczęciu postępowania, nie mogąc tym samym skutecznie w nim uczestniczyć oraz zgłaszać ewentualnych wniosków, uwag i dowodów. H.W. wskazała także, iż już od kilku lat Burmistrz Gminy M. wprowadzał ją w błąd, nie informując należycie o zamiarach realizacji przedmiotowej drogi, która to dodatkowo miałaby, według skarżącej, służyć jedynie prywatnemu interesowi gminnego radnego. Na dowód tego skarżąca przekazała w załączeniu do odwołania szereg pism oraz decyzji dotyczących nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją. Skarżąca poddała ponadto w wątpliwość zasadność realizacji drogi w kształcie i lokalizacji wnioskowanej przez Burmistrza Gminy M. z punktu widzenia interesu społecznego oraz nakładów finansowych, jakie będzie musiała ponieść gmina. Nadmieniła również, że taka lokalizacja drogi godzi w jej słuszny interes, pozbawiając jej jedynego majątku czyniąc działkę nr geod. [...] bezwartościową i nie gwarantując odpowiedniego odszkodowania.
Wojewoda Wielkopolski po rozpatrzeniu odwołania, w dniu [...] grudnia 2008r. wydał decyzję nr [...], w której działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa, art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach w związku z art. 6 ust.1 ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008r. nr 154, poz. 958), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy, która została znowelizowana z dniem 10.09.2008r. Zgodnie jednak z treścią art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie tejże ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z faktem, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 28.08.2008r., podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 12 ustawy o szczególnych zasadach, obowiązujące w dniu złożenia przedmiotowego wniosku.
Tym samym Wojewoda Wielkopolski uznał, że wniosek złożony przez Burmistrza Gminy M. zawierał wszystkie elementy wskazane w art. 3 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach. Odnosząc się zaś do decyzji Starosty Poznańskiego, Wojewoda Wielkopolski zauważył, iż organ pierwszej instancji działając zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy, o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji zawiadomił w drodze obwieszczenia w Urzędzie Miejskim w M. oraz w prasie lokalnej. Zaskarżona decyzja zdaniem organu odwoławczego zawiera również wszystkie wymogi wynikające z przepisów art. 7 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach, wskazano w niej także warunki, które winny być uwzględnione na dalszych etapach postępowania inwestycyjnego. Starosta Poznański działając zgodnie z przepisem art. 7 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach doręczył decyzję wnioskodawcy, zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczenia w Urzędzie Miejskim w M. i w prasie lokalnej oraz wysłał stosowne zawiadomienia dotychczasowym właścicielom nieruchomości na adresy określone w ewidencji gruntów.
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy uznał, iż Starosta Poznański przeprowadzając postępowanie oraz wydając decyzję w przedmiotowej sprawie spełnił wszystkie wymogi do jakich był zobowiązany na podstawie ustawy o szczególnych zasadach w jej brzmieniu sprzed 10.09.2008r., w tym dotyczące kwestii informowania stron o przebiegu postępowania i wydanej decyzji. Wojewoda Wielkopolski zauważył również, że przepisy ustawy o szczególnych zasadach nie stoją pod tym względem w sprzeczności z przepisami kpa, a wręcz przeciwnie - uzupełniają się wzajemnie. Zgodnie z art. 49 kpa strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie (...), jeżeli przepis szczególny tak stanowi (...) ". W tym przypadku przepisem takim jest ustawa o szczególnych zasadach, której art. 4 stanowił, iż do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.
Wojewoda Wielkopolski odrzucił więc zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów KPA, w tym jednocześnie niemożności skutecznego uczestnictwa w prowadzonym postępowaniu. Organ odwoławczy za bez znaczenia uznał fakt rzekomego "celowego przyspieszenia złożenia wniosku" przez Burmistrza Gminy M., gdyż ustawowym przedmiotem badania organu drugiej instancji jest wyłącznie dokumentacja dotycząca postępowania i decyzji wydanej przez Starostę Poznańskiego.
Wojewoda Wielkopolski uznał również, że formalnego uzasadnienia nie znajduje zarzut nienależytego zbadania sprawy przez Starostę Poznańskiego oraz ogólnikowości wniosku i załączonych do niego dokumentów. W ocenie organu odwoławczego wniosek złożony przez Burmistrza Gminy M. zawierał bowiem wszystkie wymagane ustawą elementy, w tym pozytywne opinie stosownych jednostek i organów. Zgodnie z art. 6 ustawy nie można uzależniać ustalenia lokalizacji drogi od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami, ak więc starosta nie mógł kwestionować np. treści uzasadnienia opinii wydanych przez w/w jednostki i organy, którym skarżąca w swoim odwołaniu zarzuciła lakoniczność.
Co do słuszności realizacji przedmiotowej drogi w świetle interesu społecznego – Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że zgodnie z ustawą z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2000r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) to rolą gminy jest m. in. budowa lokalnych dróg, a zadania te wykonuje ona w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, we własnym zakresie oceniając i uzasadniając słuszność realizacji tych celów. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że ustalenie lokalizacji drogi publicznej w trybie i na zasadach przewidzianych ustawą o szczególnych zasadach (...) ma charakter wnioskowy, a organ orzekający zobowiązany jest jedynie do oceny zgodności złożonego przez inwestora wniosku z obowiązującymi przepisami prawnymi. Nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań.
H.W. wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podnosząc zarzuty tożsame z tymi, które zostały w odwołaniu.
Wojewoda Wielkopo0lski odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Oceniając legalność zaskarżonej decyzji wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, inny akt lub czynność z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania.
Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do oceny legalności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji na rzecz Gminy M. polegającej na budowie drogi gminnej łączącej ulicę K. z ulicą A. F. w M., gmina M., powiat poznański, województwo wielkopolskie i zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości z wniosku Burmistrza Gminy M. z dnia 28 sierpnia 2008r. a w szczególności oceny postępowania poprzedzającego wydanie decyzji (zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie) i doręczenia decyzji.
Data przedmiotowego wniosku, w kontekście zarzutów podniesionych w skardze dotyczących naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego uregulowanych w art. 7 – 10 kpa nabiera bowiem szczególnego znaczenia. Zgodnie z przepisem art. 8 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008r. nr 154, poz. 958) ustawa zmieniająca weszła w życie 10 września 2008r. tj. przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną należy jednak stosować przepisy dotychczasowe (art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej).
Powyższe dotyczy zarówno możliwości wydania przedmiotowej decyzji ustalającej lokalizację inwestycji drogowej jak i procedury obowiązującej w trakcie jej wydawania w tym doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i doręczania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi (art. 5 ust. 5 i art. 7 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach). Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych zawiadamiają w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. (art. 5 ust. 5 w/w ustawy). Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi dotychczasowemu właścicielowi na adres określony w ewidencji gruntów (art. 7 ust. 2 ustawy).
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, że organ I instancji poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej drogi w obwieszczeniu, które ukazało się w "G. W." w dniu [...] października 2008 roku oraz było zamieszczone na tablicy ogłoszeń w budynku organu administracji I instancji w dniach [...] września 2008 – [...] października 2008r. Informację o wydaniu decyzji organ ten zawarł w obwieszczeniu zamieszczonym również w "G.W." w dniu [...] listopada 2008 roku oraz na tablicy ogłoszeń w budynku organu administracji I instancji w dniach [...] listopada 2008 – [...] listopada 2008r., natomiast strony tego postępowania (poza wnioskodawcą) zostały zawiadomione w trybie art. 7 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach o wydaniu decyzji I instancji (vide zwrotne potwierdzenia odbioru pisma z dnia [...] października 2008r. nr [...] zawierającego zawiadomienie o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej).
Analogicznie Wojewoda Wielkopolski jako organ odwoławczy informację o wydaniu decyzji zawarł w obwieszczeniu zamieszczonym dodatku lokalnym do "G.W. dnia [...] grudnia 2008r. oraz na tablicy ogłoszeń w budynku organu administracji I instancji w dniach [...] grudnia 2008 – [...] stycznia 2009r., odrębnie informując skarżącą i pozostałych właścicieli nieruchomości objętych przedmiotowa sprawą.
Z powyższego wynika, iż dochowano wszelkich wymogów przewidzianych ustawą o szczególnych zasadach. Zasadnym jest tym samym stanowisko Wojewody Wielkopolskiego, który oceniając postępowanie organu pierwszej instancji, w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji, stwierdził, że przepisy ustawy o szczególnych zasadach nie stoją pod tym względem w sprzeczności z przepisami kpa, a wręcz przeciwnie - uzupełniają się wzajemnie. Zgodnie bowiem z art. 49 kpa strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Przepis ten nie stanowi jednak sam podstawy prawnej do zastępowania doręczeń obwieszczeniami, ponieważ zawiera on wyłącznie odesłanie do przepisów odrębnych, którym w przedmiotowej sprawie jest art. 4 ustawy o szczególnych zasadach, który stanowił, iż do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.
Mając powyższe na uwadze, uwzględniając treść powołanych wyżej art. 5 ust. 5 i art. 7 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach w brzmieniu obowiązującym przed 10 września 2008r., stwierdzić należy, iż organy administracyjne I jak II instancji nie naruszyły ogólnych zasad postępowania administracyjnego uregulowanym w art. 7 -10 kpa, w tym również wskazanemu w skardze obowiązkowi zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 kpa).
Odnosząc się do zarzutów dotyczących samego wniosku Burmistrza Gminy M., powołując się na utrwalone orzecznictwo, stwierdzić należy iż regulacja ustawy o szczególnych zasadach nie upoważnia organów, jak i Sądu (a tym samym strony), do oceny rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi pod kątem racjonalności bądź słuszności. Organy są upoważnione jedynie do oceny czy wnioskowane ustalenie lokalizacji drogi nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa. Tym samym, organy nie są upoważnione do wyznaczania lub korygowania przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi rozwiązań (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2007 roku, IV SA/Wa 46/07, Lex Nr 338845; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 roku, IV SA/Wa 638/06, Lex Nr 329121). Skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela tę linię orzecznictwa. Oznacza to, iż za pozamerytoryczne i nie wywołujące żadnych skutków procesowych uznać należy komentarze skarżącej dotyczące wątpliwości merytorycznych wniosku Burmistrza Gminy M., lakoniczności uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...].04.2008r. nr [...] i postanowienia Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...].04.2008r. nr [...] oraz ogólnikowości opinii Burmistrza Gminy M. Na marginesie zwrócić należy uwagę na fakt, iż z opinii Burmistrza Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008r. sporządzonej na podstawie art. 3 ustawy o szczególnych zasadach, wynika iż podstawowym celem planowanej inwestycji jest połączenie ul K. oraz A.F.
Ponadto planowana inwestycja jest również niezbędna do skanalizowania tej części miasta M. (odprowadzenie ścieków od działek budowlanych usytuowanych przy ul. K. do ul. A. F.), przy uwzględnieniu kwestii ochrony walorów sąsiedniego Wielkopolskiego Parku Narodowego. Z opinii tej wynika również, iż lokalizacja drogi (przy uwzględnieniu aspektu związanego z budową sieci kanalizacyjnej) zdeterminowana jest również ukształtowaniem terenu. Powyższego nie zakwestionowała również skarżąca, oświadczając na rozprawie, iż nie analizowała innej możliwości lokalizacji drogi, w tym zgodnie z proponowanym przez nią przebiegiem wzdłuż jej działki
Mając powyższe na uwadze Sąd nie stwierdził aby wydana w sprawie decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej nie zawierała wymaganych elementów zawartych w art. 5 ustawy o szczególnych zasadach w tym m.in. wymagań dotyczących powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenia linii rozgraniczających terenu, warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa; wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Sąd uznał więc działanie Starosty Poznańskiego i Wojewody Wielkopolskiego za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekła jak w sentencji.
/-/ E. Makosz – Frymus /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ P. Miładowski