Uzasadnienie
Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe D. S.A. z siedzibą w S. (dalej: strona skarżąca, skarżąca Spółka, Spółka) wniosło w dniu 30 września 2025 r. do tutejszego Sądu skargę na bezczynność W. Sp. z o.o. w W. (dalej: W. Sp. z o.o., [...], organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem opinii z dnia 25 listopada 2025 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w W. Sp. z o.o..
Spółka na podstawie art. 50 § 1, art. 53 ust. 2b i art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a) wniosła o: stwierdzenie bezczynności W. Sp. z o.o. w prowadzeniu postępowania wznowieniowego oraz o zasądzenie od W. Sp. z o.o. na rzecz Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że w dniu 23 czerwca 2025 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednocześnie występując do W. Sp. z o.o. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm., dalej k.p.a.). Skarżąca Spółka podała, że do dnia wniesienia skargi W. Sp. z o.o. nie odniosło się do przedstawionej we wniosku argumentacji i uchyla się od rozstrzygnięcia wniosku o wznowienie postępowania. Dodatkowo strona podkreśliła, że organ nie wycofał się z decyzji o przekazaniu sprawy Ministrowi Rozwoju i Technologii, a stan ten wydaje się mieć charakter trwały, co jej zdaniem odpowiada sytuacji bezczynności organu.
W odpowiedzi na skargę organ oświadczył, że w piśmie z dnia 29 października 2025 r. w całości uznał skargę i w związku z tym wniósł o umorzenie postępowania wywołanego jej wniesieniem oraz w przypadku wydania przez Sąd rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 149 § 1a p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a wyżej wymienionego przepisu. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Natomiast stosownie do treści art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzeka natomiast o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Niniejsza skarga dotyczy bezczynności W. sp. z o.o w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej Spółki z dnia 24 czerwca 2025 r. o wznowienie postępowania.
Jak stanowi przepis art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnosić w każdym czasie, po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
W niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarżąca Spółka przed złożeniem skargi dopełniła powyższego wymogu, wnosząc do W. Sp. z o.o. ponaglenie w dniu 27 sierpnia 2025 r. Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie przez uprawniony podmiot, jako dopuszczalna podlega merytorycznej ocenie.
W pierwszej kolejności Sąd zobligowany jest odnieść się do wniosku organu o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na podjęcie przez W. Sp. z o.o. czynności w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a.
W myśl art. 54 § 3 p.p.s.a., organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przedstawiona regulacja określa przesłanki jakie muszą zajść, aby sąd administracyjny mógł stwierdzić, iż postępowanie w wyniku zastosowania się przez organ do dyspozycji art. 54 § 3 p.p.s.a stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu. Są to trzy następujące warunki: 1) uwzględnienie skargi przez organ w całości;
- 2) wydanie stosownego rozstrzygnięcia w terminie 30 dni od dnia otrzymania skargi;
- 3) jednoczesne stwierdzenie przez organ, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanki, o jakich mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a. muszą zostać spełnione przez organ kumulatywnie.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd doszedł do przekonania, że wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę nie spełniał jednocześnie wszystkich przesłanek dających podstawę do stwierdzenia, iż w sprawie skutecznie zrealizowano dyspozycję powyższej normy. Choć organ podjął czynności w terminie krótszym niż 30 dni od wpływu skargi z dnia 1 października 2025 r. poprzez wezwanie w dniu 29 października 2025 r. pełnomocnika Spółki do sprecyzowania przedmiotu i charakteru wniosku oraz do przedłożenia dowodów istotnych dla przywrócenia terminu lub wznowienia postępowania, to pismo to nie stanowiło jednak załatwienia sprawy.
Dodatkowo stwierdzić należy, że wezwanie to nie zawierało stwierdzenia przez organ, czy bezczynność miała miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Zamiast tego organ na etapie złożenia odpowiedzi na skargę w jej wnioskach zwrócił się do Sądu o stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Brak było zatem podstaw do uznania przez Sąd, iż w sprawie skutecznie doszło do ziszczenia się przesłanek autokontroli organu, o których mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a.
Przechodząc do merytorycznej oceny złożonej skargi, Sąd stwierdza, że przeprowadzona ocena legalności wykazała, iż organ na dzień wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności, co czyni skargę bezzasadną.
Sąd uwzględnił, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie, pomimo istniejącego w tym zakresie ustawowego obowiązku, organ nie podjął w sprawie żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził wymagane postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem odpowiedniego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Z bezczynnością mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również, gdy organ nie wywiązuje się z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Skarga na bezczynność organu stanowi z kolei środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania.
Z przedłożonych akt wynika, że pismem z dnia 25 listopada 2024 r. (znak: [...]) W. Sp. z o.o., na wniosek Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: Minister) złożony na podstawie art. 16 ust. 5 ustawy z 20 października 1994 r, o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1604 ze zm., dalej: u.s.s.e.), stwierdziła, że zachodzą przesłanki cofnięcia Spółce zezwolenia nr [...] z 12 stycznia 2017 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W.. Pismo to nie zawierało pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia. Na tej podstawie Minister decyzją z dnia 27 maja 2025 r. (nr 341/DRI/25) cofnął skarżącej Spółce zezwolenie nr [...].
Pismem z dnia 23 czerwca 2025 r. skarżąca Spółka wystąpiła do W. Sp. z o.o. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy – wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia – ewentualnie z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie wydania na wniosek Ministra opinii w przedmiocie cofnięcia zezwolenia wydanego Spółce.
Organ, uznając się za niewłaściwy, w dniu 29 lipca 2025 r. przekazał wniosek do Ministra celem rozpoznania. Natomiast w dniu 20 października 2025 r. Minister zwrócił organowi pismo, powołując się na stanowisko judykatury i stwierdzając, że to W. Sp. z o.o. jest właściwa do rozpoznania sprawy.
Pismem z dnia 29 października 2025 r. organ wezwał Spółkę do sprecyzowania – w terminie 7 dni – czy wnosi o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpoznanej opinią z dnia 25 listopada 2024 r. nr [...], o wznowienie postępowania w sprawie powyższej opinii, czy też składa oba wniosku równolegle oraz do przedstawienia dowodów stosownie do udzielonej odpowiedzi, na okoliczności istotne dla przywrócenia terminu albo wznowienia postępowania.
Zauważyć należy, co jest kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w kontekście badania stanu bezczynności organu, że Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, we wniosku określiła żądanie w zakresie wznowienia postępowania jako ewentualne. W tym miejscu Sąd podkreśla, że żądanie ewentualne jest żądaniem zgłoszonym na wypadek nieuwzględnienia żądania zgłoszonego na pierwszym miejscu (żądania głównego). Z tego względu żądanie ewentualne podlega rozpoznaniu tylko wówczas, gdy nieuwzględnione zostanie żądanie zgłoszone na pierwszym miejscu. Istnieje zatem wewnątrzprocesowa zależność między rozstrzygnięciem o żądaniu głównym (zasadniczym) a rozstrzygnięciem o żądaniu ewentualnym. Byt rozstrzygnięcia o żądaniu ewentualnym jest uwarunkowany istnieniem negatywnego rozstrzygnięcia o żądaniu głównym. Jeżeli natomiast organ uwzględni żądanie zgłoszone jako pierwsze, rozpoznanie żądania ewentualnego jest bezprzedmiotowe, a organ nie ma obowiązku wydać w stosunku do niego żadnego orzeczenia.
Zgłoszenie roszczenia ewentualnego stanowi wyraz zapobiegliwości strony, która dążąc do uzyskania ochrony prawnej, pozostaje w niepewności co do skutków wyboru żądania, a chciałby zwiększyć swoje szanse na pozytywny dla niej wynik sprawy (por. uchwała SN z 18 października 2013 r., III CZP 58/13, OSNC 2014, Nr 6, poz. 62; orzeczenie SN z 7 września 1960 r., II CR 366/59; wyroki SN: z 26 stycznia 1979 r., IV CR 403/78, OSNC 1979, Nr 10, poz. 193; z 31 stycznia 1996 r., III CRN 58/95; z 5 listopada 1998 r., I PKN 419/98, OSNAP 1999, Nr 24, poz. 783; z 5 czerwca 2007 r., I CSK 86/07, i z 3 lipca 2019 r., II CSK 306/18, OSNC-ZD 2022, Nr 1, poz. 1, oraz postanowienie SN z 4 października 2012 r., I CSK 100/12).
Choć przytoczone powyżej orzecznictwo odnosi się do roszczeń postawionych w postępowaniu przed sądem cywilnym, to orzekający w sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko dotyczące wykładni w zakresie kolejności rozpoznawania żądań w przypadku wyraźnego wskazania na ewentualność jednego z nich.
Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, podkreślenia wymaga, że strona w postępowaniu administracyjnym sformułowała wniosek, określając jego zakres w ten sposób, że jako żądanie główne wskazała ponowne rozpoznanie sprawy wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Natomiast o wszczęcie przez organ postępowania wznowieniowego strona wnosiła "ewentualnie". Co bardzo istotne, bezczynność określona przez Spółkę w złożonej skardze miała polegać na niewszczęciu postępowania wznowieniowego.
Poczynione uwagi doprowadziły Sąd do przekonania, że w sprawie nie mogło dojść do stanu bezczynności organu w przedmiocie wskazanym w skardze, bowiem strona w jej treści żąda jedynie orzeczenia w przedmiocie części złożonego wniosku z dnia 23 czerwca 2025 r., którą wskazała jako żądanie ewentualne. Na obecnym etapie zaś nie jest wiadome, czy żądanie główne nie zostanie w trakcie postępowania uwzględnione przez organ, co jak wskazano powyżej zniosłoby obowiązek podjęcia czynności z wniosku o wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Oceniana przez Sąd sytuacja nie spełnia zatem przesłanek ustawowych orzekania w przedmiocie bezczynności. Jak wynika bowiem z oświadczenia organu zawartego w odpowiedzi na skargę, postanowieniem z 15 grudnia 2025 r. nr 2/408/24 organ przywrócił stronie skarżącej termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a sam wniosek, który stanowił żądanie główne w sprawie, jest procedowany oraz na moment orzekania nie jest znany jego wynik.
Wobec tego oraz uwzględniając poczynione w uzasadnieniu rozważania, nie mógł się zaktualizować obowiązek wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie wznowienia, które to skarżąca Spółka wskazała jako żądanie ewentualne, bowiem w aktach sprawy brak jest informacji o negatywnym rozstrzygnięciu w zakresie żądania głównego. Nie mogło zatem dojść do stanu bezczynności organu w kontrolowanym zakresie, bowiem na etapie postępowania, na którym została złożona skarga organ, wobec pierwszeństwa rozpatrzenia żądania głównego, organ w ogóle nie miał obowiązku prowadzenia postępowania z wniosku o wznowienie. Na marginesie wskazać należy, że postępowanie wznowieniowe ma charakter nadzwyczajny i dotyczyć może wyłącznie postępowania zakończonego ostatecznym rozstrzygnięciem, gdy tymczasem, wobec prowadzenia przez organ postępowania w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z takim rozstrzygnięciem w sposób oczywisty i tak nie mamy tu do czynienia.
Podsumowując, powyższe oznacza, że termin do załatwienia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie nie zaczął biec, a w konsekwencji organ nie mógł znajdować się w stanie bezczynności, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.
Mając to wszystko na uwadze, Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.
Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.