Uzasadnienie
W skardze z dnia 2 kwietnia 2026 r., obywatel K. – G. A. (dalej: strona, skarżący) zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej: Wojewoda, organ) bezczynność w wydaniu zaświadczenia o żądanej przez stronę treści.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z dnia 2 lutego 2024 r. (data wpływu do organu) strona wystąpiła do Wojewody Warmińsko – Mazurskiego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Wniosek został przekazany Wojewodzie Dolnośląskiemu według właściwości w dniu 29 maja 2024 r.
Wnioskiem z dnia 21 października 2024 r. strona wystąpiła do tego organu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego – złożenie przez nią wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w określonej dacie.
Jak wynika z treści skargi, do dnia jej wniesienia (2 kwietnia 2026 r.) strona nie otrzymała zaświadczenia o wnioskowanej treści. Akcentując potrzebę uzyskania wnioskowanego zaświadczenia w skardze podkreślono, że zgodnie z art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, złożenie wniosku w terminie jest warunkiem legalności pobytu cudzoziemca w toku postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Natomiast bez uzyskania wnioskowanego zaświadczenia, strona nie jest w stanie wykazać, że złożyła w terminie wniosek o udzielenie zezwolenia wraz z wymaganymi załącznikami. Zaznaczono, że niedysponowanie przez stronę zaświadczeniem o określonej treści jest źródłem wielu trudności z jakimi musi się zmierzyć strona skarżąca w codziennym funkcjonowaniu na terytorium RP.
Wskazując na powyższe strona wniosła o: stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w wydaniu zaświadczenia na wniosek; zobowiązanie Wojewody do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę; przyznanie od Wojewody na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 500 zł; zasądzenie od Wojewody na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi, a z ostrożności procesowej również o jej oddalenie.
Wniosek o odrzucenie skargi Wojewoda uzasadniał wyłączeniem właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawaniu sprawy. Wniosek o oddalenie skargi
Wojewoda uzasadniał treścią art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.), na mocy którego nastąpiło wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów administracyjnych w odpowiednich postępowaniach administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Wobec podniesionego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność wymaga wyjaśnienia, że czynność w postaci wydania zaświadczenia jest czynnością jednostronną z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w sprawie indywidualnej, w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Dla dokonania powyższej czynności ustawodawca przewidział szczególny, rygorystyczny termin wynoszący 7 dni (art. 217 § 3 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że przewlekłość i bezczynność postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia podlega kognicji sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako "p.p.s.a."). Powyższe jest zbieżne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. orzeczenia NSA:
z 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 891/19 i z 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98 – publ. CBOSA).
Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie aktów lub czynności z dziedziny administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a.
Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma zatem znaczenia, z jakich powodów dana sprawa nie została załatwiona, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.
Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca.
Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że zobowiązane są one do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służą m.in. przepisy określające terminy załatwienia spraw (art. 35 – 36 k.p.a.).
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest bezczynność Wojewody w wydaniu na wniosek strony zaświadczenia o ściśle skonkretyzowanej treści. W związku z powyższym wskazać należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a.
Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Zgodnie zaś z § 3 tego artykułu zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się zatem szczególną, uproszczoną procedurą. Ten szczególny charakter ujawnia się zwłaszcza w tym, że w ramach tego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaznaczyć należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji.
Nie można przy tym podzielić stanowiska organu powołującego się na zawieszenie terminu załatwienia sprawy mocą ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167, ze zm.). Przepis art. 100d tej ustawy dotyczy wyłącznie spraw wymienionych enumeratywnie w ust. 1, a więc dotyczących zezwoleń na:
pobyt czasowy, pobyt stały oraz pobyt rezydenta długoterminowego Unii
Europejskiej. Nie ma wśród nich spraw w przedmiocie wydania zaświadczenia, unormowanych w dziale VII kpa.
Z niespornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że w dniu 21 października 2024 r. strona wystąpiła z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego – złożenie przez nią wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w określonej dacie.
Termin na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę, określony w art. 217 § 3 k.p.a., stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. co oznacza, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowne nawet odpowiednio (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2/14, dostępne w CBOSA). Tak określony termin nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki. Wspomniany termin siedmiodniowy w okolicznościach faktycznych sprawy upływał w dniu 28 października 2024 r. Bezspornie, do dnia wniesienia skargi w sprawie (2 kwietnia 2026 r.) Wojewoda pozostawał bezczynny w sprawie, albowiem do tego dnia ani nie wydał zaświadczenia o żądanej przez stronę treści ani też nie wydał postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia bądź też odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę.
Fakt ten uzasadniał stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w wydaniu zaświadczenia na wniosek, o czym Sąd orzekł w pkt I rozstrzygnięcia.
Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda zareagował na wniosek strony po skardze, bo w dniu 24 kwietnia 2026 r. potwierdzając pisemnie (na podstawie art. 63 § 4 k.p.a.,), że strona "w dniu 2 lutego 2026 r. złożyła w Warmińsko - Mazurskim Urzędzie Wojewódzkim w Olsztynie wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy."
Podjęte przez organ działania procesowe uchyliły stan bezczynności istniejący na dzień wniesienia skargi, albowiem w piśmie z dnia 24 kwietnia 2026 r. strona otrzymała urzędowe potwierdzenie faktów, o które wystąpiła. Z tego względu, Sąd działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania zaświadczenia do zgłoszonego przez stronę żądania potwierdzenia złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w określonej dacie (pkt III). Na marginesie należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że potwierdzając pisemnie datę złożenia przez stronę wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy Wojewoda powołał się na art. 63 § 4 k.p.a., podczas gdy właściwą podstawą wydania zaświadczenia o żądanej przez stronę treści jest art. 217 § 1 k.p.a.
Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd uznał, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W realiach rozpatrywanej sprawy taka sytuacja miała miejsce, bowiem organ wielokrotnie przekroczył zastrzeżony przepisami 7-dniowy termin załatwienia sprawy (pkt II wyroku).
Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.
W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16, publ. CBOSA).
W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego.
W ocenie Sądu jednak charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiał za zasadnością przyznania sumy pieniężnej. W sprawie nie chodzi bowiem o opieszałość w rozstrzygnięciu o prawach czy obowiązkach strony, a jedynie o potwierdzenie określonego stanu rzeczy i to w sytuacji, w której obowiązujące przepisy prawa nie wymagają od strony takiego zaświadczenia. Sąd w składzie orzekającym podzielił wyrażane już przez tutejszy Sąd stanowisko, że w takim przypadku nie ma podstaw do przyznania sumy pieniężnej (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu: z 29 lipca 2025 r., sygn. akt II SAB/Wr 310/25; z 27 maja 2025 r., sygn. akt II SAB/Wr 312/25; z 15 lutego 2024 r., sygn. akt III SAB/Wr 366/23; z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wr 458/25 – publ. CBOSA). W rezultacie skargę w tym zakresie należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt IV rozstrzygnięcia)
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). (pkt V)
Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.