Uzasadnienie
Skarżąca A. M. (dalej: strona, skarżąca, strona skarżąca) pismem z 13 marca 2026 r. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jej wniosku z 8 maja 2024 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), strona skarżąca zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 12 § 1, art. 35 § 3, art. 61 § 1 oraz art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm., dalej: k.p.a.) przez przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wniosła o:
- 1) stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego;
- 2) stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- 4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł;
- 5) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że na mocy art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103, dalej: specustawa) bieg terminów na załatwienie spraw nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu.
Poprzednia skarga strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę z ww. wniosku została oddalona wyrokiem tut. Sądu z dnia 11 marca 2025 r. sygn. akt II SAB/Wr 59/25. Zwrot akt administracyjnych do organu nastąpił 6 maja 2025 r. Dnia 12 marca 2026 r. strona skarżąca złożyła ponaglenie. W dniu 19 czerwca 2026 r. Wojewoda wydał decyzję udzielającą skarżącej zezwolenie na pobyt czasowy do dnia 19 czerwca 2029 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Podkreślić należy, że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego.
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Z uwagi na przedmiot postępowania, w sprawie znajdowały zastosowanie regulacje szczególne, zawarte w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2025 r. poz. 1079 ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach), która wprowadza odmienne uregulowania odnośnie terminów załatwiania spraw. Zgodnie z art. 112a ust. 1 i 2 tej ustawy decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.
Zgodnie z art. 100d ust. 1 pkt 1 specustawy, w brzmieniu na dzień złożenia wniosku przez skarżącego, w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
Przepis art. 100d specustawy był parokrotnie nowelizowany. W tym zakresie na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 232) zmieniającej nin. ustawę z dniem 22 lutego 2024 r. art. 100d określał przywołany okres "do dnia 30 czerwca 2024 r." Następnie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 854) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 lipca 2024 r. art. 100d określał przywołany okres - przedłużony po raz czwarty z kolei – "do dnia 30 września 2025 r." Dalej na mocy art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. (Dz. U. z 2025 r., poz. 1301) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 30 września 2025 r. art. 100d określał przywołany okres "do dnia 4 marca 2026 r.", a na mocy art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. (Dz.U.2026.203) zmieniającej ustawę z dniem 5 marca 2026 r. – "do dnia 4 marca 2027".
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi trzeba zauważyć, że art. 100c (który obowiązywał przed dodaniem art. 100d) i art. 100d specustawy budzą wątpliwości zarówno co do zakresu ich stosowania - względem wszystkich cudzoziemców bądź też wyłącznie obywateli U. przebywających na terenie Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, a także wątpliwości co do ich zgodności z prawem unijnym. Wątpliwości te dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Gl 19/25, zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym w tej kwestii.
Sąd ten wniósł o stwierdzenie, że: 1. Długotrwałe i kilkukrotnie wydłużane przez prawodawcę krajowego wyłącznie z przyczyn organizacyjnych lub ekonomicznych prawa cudzoziemców – obywateli państw trzecich do złożenia skutecznego środka przeciwdziałania opieszałości organów administracji publicznej (ponaglenia, skargi na bezczynność lub przewlekłość) sprzeciwia się traktatowym zasadom państwa prawnego i poszanowania praw człowieka (art. 2 i 6 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. U. C 202 z 7 czerwca 2016 r., s. 47 i nast. – dalej: TFUE), proporcjonalności (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej; Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, s. 1 i nast., z późn. zm. – dalej: KPP) w zw. z art. 6 ust. 1 TUE), pierwszeństwa prawa unijnego i jego efektywności (art. 4 ust. 3 TUE) oraz "prawa do dobrej administracji" (traktowanego jako zasada Unii Europejskiej, wyrażonego w art. 41 ust. 1-4 KPP w zw. z art. 51 ust. 1 KPP w zw. z art. 6 ust. 1 TUE oraz w orzecznictwie TSUE);
2. Długotrwałe i kilkukrotnie przedłużane wyłącznie w prawie krajowym możliwości złożenia przez cudzoziemców – obywateli państw trzecich skutecznego środka prawnego przeciwdziałającego opieszałości organów publicznych oraz wykluczenie możliwości zasądzenia przez krajowy sąd administracyjny adekwatnej sumy pieniężnej, stanowiącej zadośćuczynienie za naruszenie prawa do działania przez organy bez zbędnej zwłoki i wykluczenie możliwości nakazania wydania aktu administracyjnego w wyznaczonym przez sąd terminie, należy interpretować jako: a) niespełniające wymogów interesu ogólnego oraz nadmiernie ograniczające sferę praw podstawowych Unii Europejskiej (art. 2 TUE; art. 6 ust. 1 i 3 TUE w zw. z art. 52 ust. 1 – 3 KPP); b) dyskryminujące cudzoziemców – obywateli państw trzecich (art. 2 TUE, art. 10 i 18 TFUE, art. 20 oraz 21 ust. 1 i 2 KPP); c) uchybiające zasadzie sprawiedliwości (art. 2 TUE) oraz d) utrudniające realny, skuteczny dostęp do wymiaru sprawiedliwości (art. 2 TUE, art. 67 ust. 4 TFUE, art. 47 w zw. z art. 51 ust. 1 KPP).
Zaznaczyć ponadto należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w ostatnim czasie odmawia zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie specustawy (Dz. U. z 2024 r., poz. 854) w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. (następnie: do 4 marca 2026 r., a obecnie do 4 marca 2027 r.) obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d specustawy - jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24; z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2942/24; z dnia 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2939/24; z dnia 3 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 2695/24; z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 3154/24). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe, odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty.
Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie. Taka właśnie sytuacja (tj. oczywista sprzeczność przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej) miała miejsce, w ocenie NSA, w odniesieniu do art. 100d ust. 1 - 4 specustawy, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 roku, w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, według którego każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP).
W świetle art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2869/21).
Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1 - 4 specustawy, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 r., w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości, bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. NSA wskazał ponadto, że niezgodność art. 100d specustawy z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po 30 czerwca 2024 r.
Sąd oceniał postępowanie Wojewody za okres od przekazania przez Sąd organowi akt tj. 6 maja 2025 r. do dnia złożenia obecnie rozpoznawanej skargi tj. do dnia 17 marca 2026 r. Poprzedni okres został oceniony wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 11 marca 2025 r. sygn. akt II SAB/Wr 59/25.
Ze względu na datę otrzymania przez organ akt sprawy tj. 6 maja 2025 r. oraz nierozpoznanie przedmiotowego wniosku w terminie określonym w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, należało stwierdzić, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, albowiem na dzień złożenia skargi (tj. 17 marca 2026 r.) termin 60 dni na załatwienie sprawy niewątpliwie już upłynął i został przekroczony. Z akt sprawy wynika, że organ po wniesieniu ponaglenia wezwał stronę skarżącą w dniu 8 kwietnia 2026 r. do złożenia określonych dokumentów. Oznacza to, że strona skarżąca zasadnie zarzuciła organowi opieszałość w załatwieniu wniosku, którą należało traktować jako przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Na dzień orzekania przez Sąd jest decyzja z dnia 19 czerwca 2026 r. udzielająca skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy.
W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd w punkcie I sentencji wyroku stwierdził, że organ przewlekle prowadził postępowanie w sprawie wniosku strony skarżącej (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy Sąd ocenił jednocześnie, że stwierdzona w niniejszej sprawie przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.
Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, publ. CBOSA).
Wobec faktu wydania stosownej decyzji należało w tym zakresie umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).
Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość, sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). Stwierdzona w sprawie przewlekłość o charakterze rażącym uzasadniała przyznanie stronie sumy pieniężnej w wysokości 800 zł.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).
Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.