Uzasadnienie
P. N. (dalej: skarżąca, strona) pismem z 18 lutego 2026 r. (data wpływu do organu – 24 lutego 2026 r.) wniosła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jej wniosku z 2 października 2023 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Zarzuciła organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 oraz art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 7, art. 223, art. 210 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. DZ.U. z 2025 r., poz. 1079 ze zm., dalej: u.o.c.) przez rażące przekroczenie terminów rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt. Skarżąca wniosła o: stwierdzenie bezczynności organu, stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ prawomocnego wyroku, zasądzenie kosztów postępowania. Strona obszernie uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko wskazała także, że złożyła ponaglenie 3 grudnia 2024 r. oraz 1 lutego 2025 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał organ, że pismem z 2 października 2025 r. wezwał stronę do osobistego stawiennictwa oraz złożenia wymienionych w wezwaniu dokumentów. W dniu 16 kwietnia 2024 r. organ wystąpił o informację o stronie do właściwych służb. Ponowne wezwanie Wojewoda skierował do strony wezwanie 23 marca 2026 r. Powołał organ art. 100c i 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j: Dz.U. z 2023 r. poz. 103 ze zm., dalej: ustawa pomocową) i pozostawił ponaglenie strony z 24 marca 2026 r. bez rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W sprawie skarżąca wypełniła wymóg określony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wniesienia ponaglenia.
Skarga jest uzasadniona, gdyż - na dzień jej wniesienia – organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony.
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Zgodnie z art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 u.o.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej wydaje się w terminie 6. miesięcy. Stosownie do art. 210 ust. 2 u.o.c. powołany wyżej 6-miesięczny termin na wydanie zezwolenia biegnie od wystąpienia zdarzeń w nim wskazanych (m.in. usunięcia braków formalnych wniosku, osobistego stawiennictwa strony), co nie oznacza, że do czasu wystąpienia jednego ze zdarzeń wymienionych w art. 210 ust. 2 u.o.c. organ zwolniony jest z obowiązku procedowania wniosku i nie wiążą go jakiekolwiek terminy załatwienia sprawy. Do czasu wystąpienia zdarzenia wymienionego w art. 112a ust. 2 u.o.c. organ zobligowany jest do niezwłocznego procedowania na zasadach ogólnych, określonych w art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 k.p.a.
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie niewątpliwie wystąpiła sytuacja prowadzenia postępowania w sposób opieszały, który kwalifikować należy jako stan bezczynności organu. Wniosek został złożony 2 października 2023 r., a organ dopiero w 16 kwietnia 2024 r. podjął pierwsze czynności, tj. wystąpił do odpowiednich służb o informację o cudzoziemcu i kolejne, w postaci skierowania do strony skarżącej wezwania do osobistego stawiennictwa oraz przedłożenia wskazanych w piśmie dokumentów dopiero w październiku 2025 r., pomimo aktywności strony. Do czasu wniesienia skargi (w lutym 2026 r.) sprawa nie została zakończona.
Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, publ. CBOSA).
W ocenie Sądu w sprawie bezczynność miała charakter rażący, ponieważ organ nie podejmował czynności w sposób zmierzający do szybkiego zakończenia postępowania i wielokrotnie przekroczył ustawowy termin przewidziany na jego prowadzenie.
Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.
Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA).
Stwierdzona w sprawie bezczynność o charakterze rażącym uzasadniała przyznanie stronie sumy pieniężnej w wysokości 1.500 zł.
Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie do 60 dni, mając na względzie charakter sprawy oraz czas, jaki upłynął od dnia złożenia wniosku.
Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, to przypomnieć należy, że zgodnie z art. 100d ust. 1 pkt 1 tej ustawy, w brzmieniu na dzień złożenia wniosku przez skarżącego, w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
Przepis art. 100d był parokrotnie nowelizowany. W tym zakresie na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 232) zmieniającej nin. ustawę z dniem 22 lutego 2024 r. art. 100d określał przywołany okres "do dnia 30 czerwca 2024 r." Następnie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 854) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 lipca 2024 r. art. 100d określał przywołany okres - przedłużony po raz czwarty z kolei – "do dnia 30 września 2025 r." Dalej na mocy art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. (Dz. U. z 2025 r., poz. 1301) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 30 września 2025 r. art. 100d określał przywołany okres "do dnia 4 marca 2026 r.", a na mocy art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. (Dz.U.2026.203) zmieniającej ustawę z dniem 5 marca 2026 r. – "do dnia 4 marca 2027".
Zaznaczyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny odmawia zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy pomocowej (Dz.U. z 2024 r., poz. 854) w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. (następnie: do 4 marca 2026 r., a obecnie do 4 marca 2027 r.) obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d specustawy - jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24; z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2942/24; z dnia 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2939/24; z dnia 3 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 2695/24; z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 3154/24). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na bezpieczeństwo obrotu prawnego kształtowanego również przez indywidualne akty stosowania prawa, jakimi są orzeczenia sądowe, odmowa zastosowania przepisu ustawy może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty.
Sytuacja taka może zachodzić szczególnie wówczas, gdy norma konstytucyjna jest skonkretyzowana w stopniu pozwalającym na jej samoistne zastosowanie. Taka właśnie sytuacja (tj. oczywista sprzeczność przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej) miała miejsce, w ocenie NSA, w odniesieniu do art. 100d ust. 1 - 4 specustawy, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 roku, w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, według którego każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP).
W świetle art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2869/21).
Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1 - 4 specustawy, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2024 r., w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości, bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).
Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.