Uzasadnienie
I. S. (dalej jako skarżący) reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika pismem z 20 maja 2026 r, wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę (dalej jako Wojewoda lub organ) w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Skarżący zarzucił Wojewodzie naruszenie przepisów postępowania:
. art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 3 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 – dalej k.p.a.), z uwagi na prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny, bowiem wykonywane w jego toku czynności podejmowane są w dużych odstępach czasu,
. art. 7 k.p.a. z uwagi na brak podjęcia jakichkolwiek kroków niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy przez okres 10 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie; stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; przyznanie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że podaniem z lipca 2025 r. wniósł o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zgodnie z dyspozycją płynącą z art. 35 § 3-4 k.p.a. w zw. z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j.t.Dz. U. z 2024 r. poz. 769 - dalej ustawa) jej załatwienie powinno nastąpić w terminie 60 dni. Ponadto, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym niezałatwieniu sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie skarżącego postępowanie w sprawie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę znacząco przekracza normy regulujące czas trwania postępowania, zaś tak znaczna zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa.
Skarżący zwrócił uwagę, że w styczniu 2022 r. weszła w życie ustawa z grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91), która wprowadziła istotne zmiany w zakresie długości oraz momentu rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, dodając do ustawy m.in. art. 112a. Mając na uwadze powyższą nowelizację, skarżący wskazał, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić w również sytuacji, gdy organ nie przekroczył jeszcze terminu do wydania decyzji, ale postępowanie prowadzi w sposób przewlekły, podejmując czynności zbędne albo nie podejmując żadnych czynności w sprawie. Ocena, czy doszło po stronie organu do przewlekłości w sprawie cudzoziemca, wymaga uwzględnienia specyfiki postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Procedura ta przewiduje złożenia osobiście przez cudzoziemca, na odpowiednim formularzu, wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami, na ocenę momentu wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie wpływa nowelizacja ustawy, gdyż dodany nią przepis art. 112a reguluje jedynie kwestię terminu załatwienia sprawy, nie zaś daty wszczęcia postępowania.
Pomimo obowiązków ciążących na stronie postępowania, a dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych - w tym wymogów dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 k.p.a., a także w art. 105 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 i 2 ustawy - wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej.
Skarżący dodał, że co prawda art. 100d ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 167 - dalej: u.p.o.U.) wskazuje, że bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w wymienionych sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem, we wskazanym wyżej terminie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Rzecz w tym, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.o.U. zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepisy te w ocenie skarżącego nie mają zastosowania do niniejszej sprawy.
Skarżący wskazał, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano art. 100c do u.p.o.U. Następnie do u.p.o.U.- z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. - został wprowadzony art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów, początkowo do 24 sierpnia 2023 r. Kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin: do 4 marca 2024 r. do 30 czerwca 2024 r, zaś aktualnie do 4 marca 2027 r. Skarżący podkreślił, że orzecznictwie zwraca się uwagę na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że żądanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ w dniu 17 czerwca 2026 r. wydano decyzję o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do 17 czerwca 2029 r. Zdaniem organu, skoro zdarzenie prawne w postaci zarzucanego stanu bezczynności lub przewlekłości zaistniało po dniu 15 kwietnia 2022 r., co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to do oceny jego skutków znajdują zastosowanie przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.U. Zawieszenie biegu terminów dotyczących spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski dotyczy spraw wszystkich cudzoziemców. Brak podstawy wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości, o jakiej mowa w art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.U. należy wiązać z niemożnością wydania orzeczenia stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku uznania, że w sprawie znajdują zastosowanie art. 100c ust. 1 lub art. 100d ust. 1 tej ustawy, a skarga powinna podlegać oddaleniu.
Wojewoda podkreślił, że mimo zawieszenia biegu terminów podejmuje szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców, co powoduje że w 2025 wydał ponad 64 tys. rozstrzygnięć w sprawach zezwoleń na pobyt czasowy, o ok. 10% więcej niż w roku 2024. Do dnia sporządzania odpowiedzi na skargę, w 2026 roku Wojewoda wydał już prawie 23 tys. rozstrzygnięć w sprawach zezwoleń na pobyt czasowy. Dalej wyjaśniono, że liczba wniosków składanych do Wojewody jest znacznie wyższa niż dostępne zasoby kadrowe do ich rozpatrywania. Przy rozpatrywaniu wniosków, co do zasady, obowiązuje kolejność wpływu do urzędu.
Organ wyjaśnił, że w sprawie skarżącego nie występowały żadne przesłanki, które usprawiedliwiałyby traktowanie go w sposób uprzywilejowany i uzasadniały wcześniejszą weryfikację poza kolejnością. Długi czas postępowania nie wynikał więc z lekceważenia obowiązujących przepisów prawa, lecz z nadmiernego obciążenia organu, w tym przede wszystkim pracownika prowadzącego postępowanie, który aktualnie prowadzi kilkaset postępowań. Respektowanie obowiązujących przepisów prawa potwierdza udzielenie Skarżącemu wnioskowanego zezwolenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W przypadku skargi na przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie.
Wniesiona skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżący dopełnił wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia przed jej złożeniem, składając pismem z 12 maja 2026 r. ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a.
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości, której istota sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Dopełnieniem tej zasady jest art. 35 k.p.a., który w § 1 zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2).
Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Ponadto, na podstawie art. 36 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłości w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zainicjowanym na wniosek skarżącego, który wpłynął do organu w dniu 24 lipca 2025 r.
Przechodząc do merytorycznych zagadnień związanych z rozpoznaniem skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym zadaniem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność i przewlekłość Wojewody w załatwieniu sprawy rzeczywiście istniała w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to jaki miała ona charakter.
W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), mocą której w art. 1 pkt 44 dodano do u.p.o.U. przepis art. 100c w brzmieniu: "1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
- 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.
- 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;
- 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
- 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki."
Następnie cytowana treść art. 100c u.p.o.U. została "prolongowana" na kolejny okres w dodanym w dniu 28 stycznia 2023 r., z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2023 r., przepisem art. 100d (zob. art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r., poz. 185). Następnie kolejne nowelizacje wskazanego wyżej art. 100d przedłużały okres zawieszenia biegu terminów. Obecnie termin obowiązywania omawianych przepisów został przedłużony do dnia 4 marca 2027 r. (zob. art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw Dz. U. z 2026r., poz. 203).
Sąd podziela przy tym pogląd, że przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.U. znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nim spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, którzy opuścili Ukrainę w związku z konfliktem zbrojnym, ale i do spraw z udziałem pozostałych cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo oraz na datę przybycia na terytorium Polski. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 206/24; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22; 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1301/24; 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1341/24; 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1890/24; 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2146/24 i II OSK 2212/24, 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2515/24; 4 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2344/24; 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2299/24; 13 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1710/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).
W tym kontekście należy przypomnieć, że w analizowanych przepisach art. 100c i art. 100d u.p.o.U. mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro u.p.o.U. nie wprowadza odrębnej – wskazanej na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego.
Nie kwestionując orzecznictwa, na które powołał się Wojewoda w odpowiedzi na skargę, należy podkreślić, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały przedstawione inne, zmodyfikowane poglądy dotyczące stosowania przepisów art. 100d u.p.o.U. po dniu 30 czerwca 2024 r.
Wcześniej, w utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano, że przepisy art. 100c i 100d u.p.o.U. nie naruszają Konstytucji oraz prawa unijnego, w tym Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1; dalej również jako: "KPP"), jak również art. 6 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284; dalej jako: "EKPC") (zob. np. wyroki NSA z dnia: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24, II OSK 867/24, II OSK 925/24 i II OSK 1301/24; 24 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1182/24 i II OSK 1183/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 13 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 821/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; CBOSA).
Natomiast aktualnie, m.in. w wyrokach z dnia 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, II OSK 2498/24, II OSK 2737/24 i 2926/24, w wyroku z dnia 28 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2945/24, w wyroku z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24, a także w wyrokach z dnia 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2234/24 i II OSK 2243/24 (dostępne: CBOSA), NSA zmodyfikował swoje stanowisko, dokonując tym samym rozproszonej kontroli konstytucyjności regulacji ustawowej odnoszącej się do biegu terminów w sprawach zezwoleń pobytowych cudzoziemców. Zdaniem NSA, należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r., poz. 854; dalej jako: "ustawa zmieniająca") w zakresie, w jakim przedłużono do dnia 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.p.o.U. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Z jednej strony NSA podkreślał, że w utrwalonym i jednolitym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że przedstawiona powyżej wykładnia art. 100c i art. 100d u.p.o.U. nie narusza zasady proporcjonalności i efektywności ze względu na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Sąd argumentował, że czasowe ograniczenie prawa do sądu (i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust.
4. u.p.o.U.) trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. Zarazem z drugiej wskazywał na to, że jednak każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności, o ile miały one miejsce w dacie rozstrzygnięcia przez sąd pierwszej instancji. NSA zastrzegał bowiem, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku. Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.p.o.U. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zob. np. wyrok TK z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa).
Zdaniem NSA miała miejsce istotna zmiana okoliczności, gdyż ponad dwuletni okres – od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w liczbie tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.o.p.U.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" - dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji.
W konsekwencji, NSA uznał, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d u.p.o.U. po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw odmówił zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim przedłużono do dnia 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.p.o.U. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. NSA uznał, że wystąpiła sytuacja oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 u.p.o.U. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 u.p.o.U. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości - bezczynności bądź przewlekłego działania organu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Takie rozwiązanie, skoro odpadła przesłanka konieczności określona w art. 52 ust. 1 KPP, stanowi oczywistą sprzeczność z art. 47 KPP.
Trzeba mieć zatem na uwadze, że NSA stwierdził, iż niezgodność art. 100d u.p.o.U. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zaprezentowany pogląd NSA.
W świetle powyższych uwag kluczowe znaczenie dla oceny, czy Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu bezczynności w prowadzeniu postępowania ma ustalenie, w jakim terminie powinien wydać wnioskowane zezwolenie oraz czy termin ten został przez niego dochowany. Przyjąć przy tym należy, że pojęcie bezczynność odnosi się do obiektywnie sprawdzalnego stanu rzeczy, związanego tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Zatem bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy.
Należy przy tym zwrócić uwagę, że stany faktyczne poddawane ocenie sądowej mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa jest zwykle następstwem przewlekłości, a więc stanu, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.).
Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 112a ustawy, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1). Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 f, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 f, upłynął bezskutecznie.
W rozpoznawanej sprawie z wypełnionej karty weryfikacji wynika, że wniosek złożony przez skarżącego po uzupełnieniu braków formalnych w dniu 3 listopada 2025 r. został uznany za niezawierający braków formalnych i dowodowych (k. 35 akt administracyjnych), wobec czego zawiadomieniem z tego samego dnia skarżący został poinformowany o wszczęciu postępowania (k. 32 akt administracyjnych). Zawiadomienie zawierało informację, że przewidywany okres załatwienia sprawy wyznaczono na dzień 31 lipca 2026 r. Podkreślenia wymaga, że skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, o którym mowa w art. 114 ustawy. Termin na wydanie decyzji w tym przedmiocie określa zaś art. 112a ustawy, stanowiący przepis ogólny w sprawach wydawania zezwoleń na pobyt czasowy. Po rozpoczęciu biegu terminu w dniu 27 października 2025 r. organ miał więc zgodnie z art. 112a ustawy 60 dni na rozpoznanie wniosku.
Termin ten upłynął bezskutecznie. W tym czasie organ nie podjął w sprawie żadnych czynności. Do czasu wniesienia ponaglenia, a tym bardziej w dacie wniesienia skargi upłynął już okres 60 dni, w jakim organ zobowiązany był do wydania decyzji w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uznał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, o czym orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku. Z uwagi na to, że ostatecznie w niniejszej sprawie została wydana decyzja administracyjna w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę(decyzja z dnia 17 czerwca 2026 r. nr [...]), Sąd w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy (pkt 1. sentencji wyroku).
Sąd uznał zarazem, że stwierdzony stan bezczynności nie miał miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 3. sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Za rażące naruszenie prawa zostanie bowiem uznane naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 197/19, CBOSA). Postawę Wojewody musiałaby cechować długotrwała i niezrozumiała bierność. Tymczasem Wojewoda pozostawał w przekonaniu, że treść przepisów polskiego prawa wprowadzała spoczywanie terminów do załatwienia spraw cudzoziemców.
Wojewoda jest przy tym organem administracji publicznej i w myśl art. 6 k.p.a. zobowiązany jest do działania na podstawie i w graniach prawa. Organ respektował więc przywołane przepisy ustawy szczególnej (u.p.o.U.), co wprawdzie nie uwalniało go od zarzutu pozostawania w bezczynności, jednakże powodowało, że nie można w tym zakresie przypisywać mu lekceważenia prawa w stosunku do strony skarżącej, czy też działania na jej szkodę.
Sąd w punkcie 4 wyroku postanowił oddalić skargę w części dotyczącej żądania stwierdzenia przewlekłości organu. Sąd wyjaśnia, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12). W ocenie Sądu organ nie prowadził postępowania w sposób przewlekły. Postępowanie organu nie cechowały się czynnościami pozornymi, niesprawnymi, czy opieszałymi. Organ przyjął błędną wykładnię przepisów u.p.o.U.
O kosztach postępowania, na które składa się kwota 100 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł z tytułu zastępstwa procesowego radcy prawnego oraz 17 zł z tytułu opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa, Sąd orzekł w punkcie 5. sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.