Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 26 sierpnia 2026 r., sygn. akt III SAB/Po 205/26

Uzasadnienie

Pismem z dnia 14 maja 2026 roku K. W. (dalej również: skarżący lub wnioskodawca), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Z akt administracyjnych sprawy wynikał następujący stan faktyczny:

W dniu 1 kwietnia 2026 r. do Burmistrza Miasta (dalej również: Burmistrz lub organ) wpłynął wniosek skarżącego z dnia 24 marca 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. - rejestr zarządzeń Burmistrza za okres 1990-1999 roku,
2. - protokoły z sesji rady za 1990, 1991, 1992 oraz 1993 rok,
3. - protokoły z zarządu rady gminy za lata 1990-1993,
4. - uchwały reorganizacyjne,
5. - organizacje zebrań mieszkańców gminy [...],
6. - dziennik podawczy za okres od 1990 do 1993 roku,
7. - spis spraw dotyczących jednostki pomocniczej "[...] w mieście [...]",
8. - rejestr przesyłek za okres 1990-1993 (książka nadawcza).

Następnie pismem z dnia 10 kwietnia 2026 r. Burmistrz na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.) wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, poprzez wskazanie okresu za jaki żąda udostępnienia uchwał reorganizacyjnych oraz dokumentów dotyczących organizacji zebrań mieszkańców gminy [...]. Organ wskazał, że niewskazanie powyższych informacji w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

Kolejno, pismem z dnia 14 kwietnia 2026 r. Burmistrz poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu do udostępnienia informacji publicznej do dnia 14 maja 2026 r. z uwagi na konieczność zgromadzenia oraz weryfikacji dokumentów pochodzących z różnych komórek organizacyjnych urzędu, przeszukania archiwum w celu odnalezienia żądanych materiałów, dokonania analizy danych oraz przeprowadzenia niezbędnych konsultacji z innymi jednostkami lub podmiotami.

Wobec braku udzielonej odpowiedzi ze strony skarżącego (wnioskodawcy), Burmistrz pismem z dnia 11 maja 2026 r. zawiadomił wnioskodawcę, że jego wniosek z 01 kwietnia 2026 r. pozostawia się bez rozpoznania.

Następnie przywołanym we wstępie pismem z dnia 14 maja 2026 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o:

1. 1) stwierdzenie bezczynności organu,
2. 2) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie wskazanym przez Sąd,
3. 3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
4. 4) wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.,
5. 5) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.,
6. 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Burmistrz prowadzi postępowanie w sposób pozorny. Najpierw poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy ze względu na konieczność przeszukania dokumentów, analizy materiałów oraz przygotowania odpowiedzi, a następnie pozostawił wniosek bez rozpoznania. W ocenie skarżącego Burmistrz bezpodstawnie zastosował art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 z późn. zm., dalej: K.p.a.). Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest klasycznym postępowaniem administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów K.p.a. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżący wskazał, że organ długotrwale i świadomie naruszał prawo, co utrudniało skarżącemu realizację jego prawa dostępu do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Organ nadmienił, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. Wobec skutecznego pozostawienia przez organ wniosku bez rozpoznania nie sposób mówić o bezczynności organu w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu zawiadomienie wnioskodawcy o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania jest prawomocnym zakończeniem sprawy i tym samym odpowiedzią organu na złożony wniosek, co wyklucza trwanie stanu bezczynności. Ponadto, wyznaczony przez organ termin do rozpoznania do dnia 14 maja 2026 r. wskazywał na ostateczny termin do załatwienia sprawy, a nie zakaz wcześniejszego jej zakończenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Sąd rozpoznał sprawę w składzie trzech Sędziów na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm. dalej: P.p.s.a.).

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej obejmuje także brak efektywnych działań w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie.

Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.). W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd:

1. 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2. 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Z kolei w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 P.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10; a także wyrok WSA z 27 października 2011 r., II SAB/Po 60/11).

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną.

Na wstępie należy zauważyć, że w sprawie bezsporne jest, że Burmistrz w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.

O bezczynności na gruncie przepisów u.d.i.p. można mówić wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji z mocy art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., w określonym w art. 13 ust. 1 tej ustawy terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku nie udziela jej, nie wskazuje innego terminu jej udostępnienia, nie dłuższego niż 2 miesiące od dnia wpłynięcia wniosku, oraz przyczynach niezachowania terminu czternastodniowego (art. 13 ust. 2), ewentualnie nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej lub umarzającej postępowanie (art. 16). Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy K.p.a.

Mając na uwadze powyższe uznać należało, że Burmistrz nie załatwił w ustawowym terminie wniosku skarżącego z dnia 24 marca 2026 r. (data wpływu: 1 kwietnia 2026 r.), gdyż nie udzielił odpowiedzi na żaden tiret wniosku w zakresie informacji publicznej, nie wydał decyzji odmownej lub umarzającej postępowanie, jak również nie poinformował, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Burmistrz wskazał co prawda inny termin załatwienia sprawy, ale jeszcze przed jego upływem pismem z dnia 11 maja 2026 r. pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania.

Jednocześnie, z akt sprawy wynika, że do dnia podjęcia niniejszego rozstrzygnięcia przez Sąd, organ nie podjął żadnych innych czynności w sprawie. Trafnie zauważył zatem skarżący, że takiego rozwiązania procedura udostępniania informacji publicznej nie przewiduje. Przepisy K.p.a. mogą być bowiem stosowane tylko w przypadkach określonych wprost w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.). Ta natomiast nie przewiduje możliwości zastosowania art. 64 § 2 K.p.a. tj. pozostawienia wniosku bez rozpoznania (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. II SAB/Ke 40/19, wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 maja 2012 r., sygn. II SAB/Łd 46/12; wszystkie przywołane orzeczenia dostępne są w ogólnodostępnej bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe przesądził także Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził, że na gruncie przepisów u.d.i.p. podmiot, do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji bez sprecyzowania jej rodzaju i przedmiotu, nie ma podstaw do stosowania trybu uzupełniania podania poprzez jego sprecyzowanie w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63, a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. I OSK 2889/12).

Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w K.p.a. Dopiero ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o jakich stanowi K.p.a. Dopiero bowiem w takiej sytuacji – z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu" (zob. wyrok NSA z 2 sierpnia 2024 r., III OSK 3146/23).

Tymczasem w niniejszej sprawie organ nie ujawnił woli wydania decyzji administracyjnej, wobec czego wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku było co najmniej przedwczesne.

Nadto w ocenie Sądu wniosek w całym swoim zakresie został sformułowany jasno i precyzyjnie, w istocie organ nie podnosił konieczności wyjaśnienia jego treści, jedynie doprecyzowania dat. Wniosek sprowadzał się w tym zakresie do umożliwienia zapoznania się z uchwałami reorganizacyjnymi oraz organizacją zebrań mieszkańców gminy [...]. W tym stanie sprawy, organ winien załatwić wniosek zgodnie z jego brzmieniem. Nie było konieczne wzywanie skarżącego do skonkretyzowania lub doprecyzowania wniosku, ani tym bardziej do uzupełnienia jego braków formalnych na podstawie K.p.a. (tak też NSA w wyr. z dnia 20 maja 2026 r., sygn. akt III OSK 2305/25). Z drugiej strony, wezwanie wnioskodawcy do podania dat, za które domagał się udostępnienia informacji publicznej w istocie prowadzi do nieuzasadnionego zawężenia treści wniosku, co Sąd uznaje za pozbawione podstaw w świetle regulacji u.d.i.p.

Wobec tego należy stwierdzić, że w terminie zakreślonym przez ustawę Burmistrz nie załatwił prawidłowo wniosku skarżącego z 24 marca 2026 r., w szczególności nie udostępnił żądanych informacji ani nie wydał decyzji odmownej. Tym samym pozostawał w zarzucanej bezczynności w załatwieniu tego wniosku.

Nadto wezwanie dotyczyło jedynie dwóch tiretów wniosku, a nie wszystkich, zatem nie załatwienie wniosku w pozostałym zakresie także przesądza o bezczynności Burmistrza w załatwieniu wniosku z 24 marca 2026 r. Na marginesie wskazać należy, że Burmistrz prawidłowo – w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku – zawiadomił skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy oraz powodach opóźnienia. Wskazał m.in., że przyczyną przedłużenia terminu jest konieczność zgromadzenia oraz weryfikacji dokumentów pochodzących z różnych komórek organizacyjnych. Mając na uwadze to, że Burmistrz następnie pozostawił wniosek o udostępnienie informacji publicznej bez rozpoznania, trudno nie przyznać racji skarżącemu, że procedowanie całego wniosku, we wszystkich jego aspektach przez Burmistrza miało w rzeczywistości charakter pozorny. Nie zważając bowiem na brak dookreślenia przez wnioskodawcę dat, za które domagał się udostępnienia uchwał reorganizacyjnych oraz dokumentów dotyczących organizacji zebrań mieszkańców gminy [...] (tiret czwarty i piąty wniosku), organ całkowicie zignorował pozostałe żądania, które zostały precyzyjnie sformułowane, także z uwzględnieniem konkretnych okresów (pozostałe tirety wniosku np. rejestr zarządzeń Burmistrza za lata 1990-1999 czy protokoły z sesji rady za lata 1990-1993).

Z powyższych powodów uznać należało, że Burmistrz nie załatwił w ustawowym terminie (skutecznie wydłużonym przez organ do dnia 14 maja 2026 r.) wniosku skarżącego z dnia 24 marca 2026 r., gdyż nie udzielił odpowiedzi na żądanie w zakresie informacji publicznej, jak również nie wydał decyzji odmownej lub umarzającej postępowanie. Nadto, w ocenie Sądu w świetle regulacji u.d.i.p. bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy były podnoszone przez organ okoliczności, że skarżący składa szereg wniosków o udzielenie informacji publicznej.

Stąd też na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązano Burmistrza do rozpatrzenia – w sposób przewidziany przez u.d.i.p. – wniosku skarżącego z dnia 24 marca 2026 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku.

Oceniając charakter zaistniałej bezczynności należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że wynikała ona z niedbalstwa organu, który – co należy podkreślić – podejmował czynności, które nie miały umocowania w przepisach u.d.i.p. Wobec tego stwierdzić należało, że organ był wprawdzie bezczynny, jednak bez rażącego naruszenia prawa z uwagi na brak złej woli, a jedynie niedbałość w rozpoznaniu wniosku z dnia 24 marca 2026 r. i niedostateczną znajomość przepisów u.d.i.p. oraz zakresu stosowania przepisów K.p.a. Wobec wadliwego przekonania organu, że nie pozostawał bierny w zakresie wniosku skarżącego i równie wadliwego przekonania, że organ mógł pozostawić wniosek skarżącego bez rozpoznania, nie można uznać, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa.

Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II GSK 1619/18). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. I OSK 675/12). Taka sytuacja nie zaistniała jednakże w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego nie można było uznać, że bezczynność w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 24 marca 2026 r. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. – orzeczono w punkcie 2 i 3 sentencji niniejszego wyroku.

Ponadto, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. w zakresie wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny organowi oraz wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł.

Ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Zarówno więc wymierzenie grzywny czy przyznanie sumy pieniężnej – nie jest obligatoryjne. Już te same względy, jakie legły u podstaw oceny, że stwierdzenie bezczynności nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przemawiały za uznaniem, iż brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny. Postawa organu nie nosi znamion celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.

Z kolei suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a jest – podobnie jak grzywna – środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. II GSK 127/20).

W konsekwencji uznać należało, że brak jest obawy, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dlatego też skargę w powyższym zakresie należało oddalić, o czym orzeczono w punkcie 4 sentencji niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w wysokości 100 zł, orzeczono w punkcie 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.