Uzasadnienie
Pismem z dnia 7 maja 2026 P., reprezentowane przez r. B. (dalej: skarżący lub wnioskodawca), wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Z akt administracyjnych sprawy wynikał następujący stan faktyczny:
W dniu 22 kwietnia 2026 r. do Komendanta Policji (dalej również: Komendant lub organ) wpłynął za pośrednictwem poczty e-mail wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie treści decyzji administracyjnych wydanych przez organ na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej: K.p.a.) w zakresie zmiany pierwotnej decyzji zezwalającej na zakup i posiadanie broni palnej wydanych w pierwszym kwartale 2023 roku. W treści wniosku skarżący zawarł poniższe sformułowanie: "Tylko nie wyjeżdżajcie z informacją przetworzoną bo udostępniliście nam w przeszłości decyzje w sprawie pozwoleń na broń i to za dłuższy czasookres. I są na to wyroki WSA w Poznaniu. Dzięki za pomoc.".
Następnie pismem z dnia 6 maja 2026 r. Komendant wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. W treści wezwania zawarto pouczenie o tym, że zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. nieusunięcie braków formalnych w wyznaczonym terminie (tj. wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego) spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania, bez wydawania dodatkowego rozstrzygnięcia. Ponadto Komendant wskazał, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną. Z uwagi na znaczną ilość wydanych decyzji oraz sposobu ich archiwizacji, żądanie ich przedstawienia wymagałoby od organu wykonaniu wielu niezbędnych czynności, takich jak między innymi: wybranie dokumentacji, przeprowadzenie procesu analizy, kopiowania oraz usuwania danych chronionych prawem.
Kolejno, przywołanym we wstępie pismem z dnia 7 maja 2026 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Komendanta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o:
- - stwierdzenie bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 22 kwietnia 2026 r.,
- - zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi,
- - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że żądana przez niego informacja stanowi informację publiczną prostą. Zdaniem skarżącego decyzje administracyjne wydawane przez organ w sprawach pozwoleń na broń – w tym decyzje wydawane na podstawie art. 155 K.p.a. zmieniające pierwotną decyzję zezwalającą – są aktami administracyjnymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 z późn.zm., dalej: u.d.i.p.), a tym samym dokumentami urzędowymi stosownie do art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Stanowią one informację publiczną prostą, istniejącą, wymagającą jedynie technicznej anonimizacji.
Skarżący wskazał, że czynności takie jak wyszukanie dokumentów, ich skserowanie i zanonimizowanie mają charakter wyłącznie techniczny i nie przesądzają o przetworzonym charakterze informacji. Na powyższe twierdzenia przywołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Dodatkowo skarżący nadmienił, że w przeszłości Komendant – bez jakichkolwiek zastrzeżeń – udostępnił skarżącemu 30 zanonimizowanych decyzji administracyjnych w sprawach pozwoleń na broń, traktując je jednoznacznie jako prostą informację publiczną, bez wzywania do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego i bez stawiania zarzutu przetworzonego charakteru informacji. Nie istnieje zatem żadne uzasadnienie prawne ani faktyczne, dla którego ten sam rodzaj dokumentów – decyzje administracyjne w sprawach pozwoleń na broń – miałyby stanowić informację prostą możliwą do udostępnienia bez problemów bezpośrednio po wyroku sądu, a w odniesieniu do innego okresu czasowego miałyby nagle stać się informacją przetworzoną wymagającą wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.
Skarżący zauważył, że do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił mu żądanych informacji, nie wydal decyzji odmownej, nie poinformował skarżącego o posiadaniu lub braku informacji, ani nie przedłużył terminu w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Dlatego też Komendant pozostaje w bezczynności, noszącej znamiona rażącego naruszenia prawa. Przemawia za tym w szczególności istnienie utrwalonej i jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, przesądzającej o publicznym charakterze żądanych informacji, wcześniejsze udostępnianie identycznego rodzaju dokumentów bez żadnych zastrzeżeń, bezzasadne wzywanie do wykazania szczególnie istotne interesu publicznego oraz wadliwe pouczenie o możliwości pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. – przepisu, który nie ma zastosowania w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej prostej.
Po wniesieniu skargi Komendant pismem z dnia 21 maja 2026 r. wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku, poprzez opatrzenie wniosku podpisem własnoręcznym i przesłanie go w formie papierowej do organu lub opatrzenie wniosku kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawcę, że załatwienie sprawy nastąpi w terminie do dnia 22 czerwca 2026 r. z uwagi na konieczność przeprowadzenia czynności związanych z rozpoznaniem wniosku.
Wobec braku odpowiedzi na wezwanie z dnia 6 maja 2026 r. do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego oraz braku odpowiedzi na wezwanie z dnia 21 maja 2026 r. dotyczącego usunięcia braków formalnych wniosku (podpisu), Komendant adnotacją z dnia 22 maja 2026 r. pozostawił wniosek z dnia 22 kwietnia 2026 r. bez rozpoznania.
Następnie w przesłanej do tutejszego Sądu odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że suma informacji prostych może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenie poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych jest znaczna i angażuje po stronie organu środki oraz zasoby niezbędne dla jego prawidłowego funkcjonowania. Na powyższe twierdzenie przytoczył orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zauważył także, że informacja przetworzona to nie tylko informacja stworzona całkowicie od podstaw. To także informacja, której przygotowanie wymaga zebrania (akumulacji) ogromnej ilości dokumentów z różnych jednostek, ich selekcji, analizy pod kątem tajemnic prawnie chronionych (w tym danych osobowych wrażliwych dotyczących m.in. stanu zdrowia, orzeczeń lekarskich czy psychologicznych, które są immanentną częścią postępowań o pozwolenie na broń) oraz ich fizycznej anonimizacji.
Uzyskanie żądanych przez skarżącego informacji wymaga przeanalizowania około 2000 decyzji (z rejestru decyzji) wydanych w I kwartale 2023 r., wyodrębnienia z nich decyzji wydanych na podstawie art. 155 K.p.a., a następnie dokonania analizy ich akt, w tym pozyskanie ich ze składnicy akt WPA KWP w [...], dokonanie ich kopii, a następnie anonimizacji i skanu. Komendant podkreślił także, że obecnie w WPA KWP w [...], w sekcjach do spraw pozwoleń na broń zatrudnionych jest 36 policjantów i pracowników.
W ocenie Komendanta postąpił on prawidłowo, rozpoznając wniosek w oparciu o przepisy u.d.i.p. Wobec faktu, iż skarżący do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę nie wykazał szczególnego istotnego interesu publicznego, uprawnioną i wysoce prawdopodobną staje się, że przedmiotowe postępowanie będzie musiało zostać zakończone wydaniem decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Konieczność wydania decyzji administracyjnej obliguje organ do bezwzględnego przestrzegania wszelkich rygorów K.p.a. Zgodnie z zasadą ogólną praworządności, organ nie może wydać ważnej decyzji administracyjnej w oparciu o wniosek, który posiada wady formalne uniemożliwiające jego jednoznaczną identyfikację i autoryzację. Z tego powodu Komendant wezwał Skarżącego do uzupełnienia braku formalnego w postaci podpisania wniosku, gdyż został on wniesiony w postaci wiadomość e-mail. Czynność ta, połączona z oficjalnym zawiadomieniem o przedłużeniu terminu do dnia 22 czerwca 2026 r. (co wypełnia dyspozycję art. 13 ust. 2 u.d.i.p.) dowodzi – zdaniem organu – że dążył on do załatwienia sprawy w sposób legalny, systemowy i zgodny z literą prawa, nie pozostając przy tym w bezczynności, a tym bardziej rażącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm. dalej: P.p.s.a.).
Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej obejmuje także brak efektywnych działań w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie.
Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.). W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).
Z kolei w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
Skarga była częściowo zasadna.
Po pierwsze wskazać należy, że w sprawie bezsporne jest, że Komendant jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Komendant Wojewódzki Policji jest terenowym organem administracji rządowej na obszarze województwa w sprawach, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2025 r. poz. 636 z późn.zm., dalej: u.o.p.), a więc w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.o.p.). Komendant jest zatem organem władzy publicznej, a więc podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 czerwca 2026 r., sygn. II SAB/Bk 74/26; wszystkie przywoływane orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl).
O bezczynności na gruncie przepisów u.d.i.p. można mówić wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji z mocy art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., w określonym w art. 13 ust. 1 tej ustawy terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku nie udziela jej, nie wskazuje innego terminu jej udostępnienia, nie dłuższego niż 2 miesiące od dnia wpłynięcia wniosku, oraz przyczynach niezachowania terminu czternastodniowego (art. 13 ust. 2), ewentualnie nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej lub umarzającej postępowanie (art. 16). Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy K.p.a.
Mając na uwadze powyższe uznać należało, że Komendant nie załatwił w ustawowym terminie wniosku skarżącego z dnia 22 kwietnia 2026 r., gdyż nie udzielił odpowiedzi na żądanie w zakresie informacji publicznej, nie wydał decyzji odmownej lub umarzającej postępowanie, jak również nie poinformował, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Co więcej, Komendant dopuścił się kilku uchybień procesowych.
Po pierwsze, wzywając wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w treści wezwania zawarł błędne pouczenie o tym, że zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. nieusunięcie braków formalnych w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania, bez wydawania dodatkowego rozstrzygnięcia. Tę nieprawidłowość trafnie zauważył skarżący wskazując, że procedura udostępniania informacji publicznej nie przewiduje takiego rozwiązania. Przepisy K.p.a. mogą być bowiem stosowane tylko w przypadkach określonych wprost w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.). Ta natomiast nie przewiduje możliwości zastosowania art. 64 § 2 K.p.a. tj. pozostawienia wniosku bez rozpoznania (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. II SAB/Ke 40/19, wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 maja 2012 r., sygn. II SAB/Łd 46/12). Powyższe przesądził także Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził, że na gruncie przepisów u.d.i.p. podmiot, do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji bez sprecyzowania jej rodzaju i przedmiotu, nie ma podstaw do stosowania trybu uzupełniania podania poprzez jego sprecyzowanie w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 K.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. I OSK 2889/12).
Po drugie, Komendant po terminie przewidzianym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. powiadomił skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy oraz powodach opóźnienia. Dokonał bowiem tego dopiero pismem z dnia 21 maja 2026 r., a więc upływie blisko miesiąca od wpływu wniosku z dnia 22 kwietnia 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej. Tymczasem w przypadku przedłużenia terminu, na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ powinien powiadomić o tym wnioskodawcę nie później, niż czternaście dni od dnia złożenia wniosku (zob. Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2026 r., sygn. II SAB/Po 242/25).
Po trzecie, Komendant w ogóle nie załatwił wniosku skarżącego, choć naprzemiennie twierdził, że w sprawie zaistniały podstawy do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego, tj. ewentualnej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (zob. pismo Komendanta z dnia 21 maja 2026 r.), by następnie w sposób wadliwy pozostawić wniosek skarżącego bez rozpoznania (zob. adnotacja z dnia 22 maja 2026 r.). Jak już zostało to wyżej zasygnalizowane, przepisy u.d.i.p. nie przewidują takiej procedury.
Reakcją organu na brak odpowiedzi skarżącego na jego wcześniejsze wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego powinno być albo udostępnienie żądanej informacji albo wydanie decyzji odmownej, przy jednoczesnym wykazaniu w treści jej uzasadnienia braku przesłanki przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. E. Jarzęcka-Siwik [w:] Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, red. A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła, Gdańsk 2025, art. 3, LEX). Ocena żądanej informacji publicznej pod kątem tego, czy posiada ona cechy informacji przetworzonej, czy jest informacją prostą, należy zawsze do organu, do którego trafia wniosek. Tak więc to dopiero adresat żądania dokonuje kwalifikacji tej żądanej informacji jako prostej lub przetworzonej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2021 r., sygn. II SA/Wa 1853/20; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. II SAB/Go 211/21). Z tego powodu decyzja odmowna musi być tak skonstruowana, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, iż mamy do czynienia z informacją przetworzoną.
Jednocześnie wskazać trzeba, że na obecnym etapie postępowania nie jest rolą sądu administracyjnego przesądzanie, czy żądana informacja miała charakter informacji publicznej prostej, czy przetworzonej. Taka ocena może nastąpić dopiero przy ewentualnej sądowej kontroli decyzji odmownej.
Dlatego też uznać należało, że Komendant nie załatwił w ustawowym terminie wniosku skarżącego z dnia 22 kwietnia 2026 r. gdyż nie udzielił pełnej odpowiedzi na żądanie w zakresie informacji publicznej (nie udostępnił skarżącemu informacji publicznej), jak również nie wydał decyzji odmownej lub umarzającej postępowanie.
Stąd też na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązano Komendanta do rozpatrzenia – w sposób przewidziany przez u.d.i.p. – wniosku skarżącego z dnia 22 kwietnia 2026 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku.
Oceniając charakter zaistniałej bezczynności, należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że nie wynikała ona z celowego działania, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych, lecz z braku znajomości przepisów u.d.i.p. i błędnego zastosowania przepisów K.p.a. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. II OSK 468/13; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II GSK 1619/18).
Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. I OSK 675/12). Taka sytuacja nie zaistniała jednakże w niniejszej sprawie.
Wobec powyższego nie można było uznać, że bezczynność w rozpatrzeniu pkt 1 wniosku skarżącego z dnia 22 kwietnia 2026 r. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. – orzeczono w punkcie 2 i 3 sentencji niniejszego wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a. oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r. poz. 118). Zasądzono zwrot kosztów wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego w wysokości 480 zł (opłata za czynności radcy prawnego w stawce minimalnej) oraz zwrot wpisu od skargi w wysokości 100 zł. W zawiązku z brakiem przedłożenia Sądowi dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł Sąd nie zasądził zwrotu od organu tej opłaty.