Uzasadnienie
J. Z. pismem z 28 kwietnia 2026 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta (dalej również organ) w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie:
. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 902 ze zm. - dalej u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym udostępnieniu, tj. tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej,
. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie braku odmowy udostępnienia informacji publicznej następują w drodze decyzji.
Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 11 lutego 2026 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotychczas nieudostępnionym, tj. informacji o wysokości wynagrodzenia Doradcy Burmistrza ds. [...] z tytułu umowy zlecenia; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w części polegającej na nieudostępnieniu żądanej informacji publicznej oraz niewydaniu decyzji odmownej w tym zakresie oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 11 lutego 2026 r. złożył do Burmistrza Miasta wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym jedno z pytań dotyczyło kwestii: czy Doradca Burmistrza ds. [...] pobiera wynagrodzenie za swoją działalność, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej - także wnioskował o wskazanie podstawy prawnej oraz wysokości tego wynagrodzenia. W odpowiedzi organ poinformował, że Doradca Burmistrza ds. [...] otrzymuje wynagrodzenie na podstawie umowy zlecenia, jednocześnie odmawiając udostępnienia informacji o jego wysokości, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W ocenie skarżącego powyższe stanowi bezczynność w części dotyczącej nieudostępnienia informacji o wysokości wynagrodzenia oraz niewydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. Doradca burmistrza, wykonując czynności doradcze na rzecz organu wykonawczego gminy, niewątpliwie uczestniczy w realizacji zadań publicznych, a jego wynagrodzenie pochodzi ze środków publicznych. Tym samym informacja o wysokości tego wynagrodzenia podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Powołanie się przez organ na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest w niniejszej sprawie niezasadne. Ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej nie ma zastosowania w zakresie informacji dotyczących osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym w szczególności w zakresie gospodarowania środkami publicznymi.
Burmistrz Miasta w odpowiedzi wskazał na okoliczność przekazania skarżącemu w korespondencji z 20 maja 2026 r. pełnej odpowiedzi na złożony wniosek o udzielenie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że przedmiotem skargi jest niepełna odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie obejmującym m.in. wynagrodzenie Doradcy Burmistrza ds. [...] z tytułu umowy zlecenia. Organ podkreślił, że w pozostałym zakresie odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej została skarżącemu udzielona już wcześniej, w ustawowym 14-dniowym terminie. Mając powyższe na uwadze organ zaznaczył, że w sprawie nie może mowy o bezczynności oraz o przewlekłości w rozpatrywaniu złożonego przez skarżącego wniosku, ani tym bardziej o działaniu z rażącym naruszeniem prawa. Na tej podstawie organ wniósł o umorzenie postepowania sądowoadministracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem natomiast skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej w trybie u.d.i.p.. W związku z powyższym należało sprawę rozpoznać na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Wyjaśnić w tym miejscu należy również, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).
Skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I FSK 249/10; wyrok WSA w Poznaniu z 27 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/11 – CBOSA).
Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem przesłanym za pośrednictwem wiadomości e-mail zwrócił się do Burmistrza Miasta o:
- 1. Wskazanie czy Doradca Burmistrza ds. [...] za swoją doradczą działalność pobiera wynagrodzenie? Jeśli tak, o podanie z jakiego tytułu i w jakiej wysokości?
- 2. Przekazanie skanu dokumentu, na podstawie jakiego D. D. został Doradcą ds. [...].
- 3. Wyjaśnienie czy był przeprowadzony jakiś konkurs na to stanowisko, czy były inne kandydatury, gdzie potencjalni kandydaci na to stanowisko mogli składać swoje aplikacje?
- 4. Jeśli Doradca Burmistrza ds. [...] pobiera wynagrodzenie, o wskazanie z jakich środków budżetowych jest ono wypłacane tj. dział, rozdział i paragraf.
Skarżący wskazał, że odpowiedzi na powyższe należy przesłać na podany adres e-mail.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie Burmistrz Miasta pismem z 25 lutego 2026 r., przesłanym na wskazany przez skarżącego adres e-mail, wyjaśnił, że Doradca Burmistrza ds. [...] otrzymuje wynagrodzenie za swoją działalność doradczą na podstawie umowy zlecenia. Organ zastrzegł, że wysokość ww. wynagrodzenia podlega ochronie w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W załączeniu przesyłano skan umowy zlecenia oraz skan aneksu do umowy, które zostały zanonimizowane. Organ poinformował, że na stanowisko Doradcy Burmistrza ds. [...] nie przeprowadzano konkursu, a jego wynagrodzenie jest wypłacane w ramach Działu [...] Rozdziału [...] Paragrafu [...]. Kwestią bezsporną jest zatem fakt, iż na dzień wniesienia skargi Burmistrz Miasta uchylił się od podania informacji o wysokości wynagrodzenia Doradcy Burmistrza ds. [...] z tytułu umowy zlecenia.
Przechodząc zatem do rozpoznania skargi, w pierwszej kolejności należy ustalić, czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz czy dane, o które wnioskował skarżący, miały charakter informacji publicznej.
W sprawie bezsporne są wszystkie istotne jej okoliczności. Po pierwsze, bezsporne jest, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został skierowany Burmistrza Miasta jako do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Po drugie, nie budzi wątpliwości w sprawie, że organ był w posiadaniu żądanych informacji. Po trzecie, niewątpliwie przedmiotem wniosku była informacja publiczna. Żądana informacja w zakresie informacji o wysokości wynagrodzenia Doradcy Burmistrza ds. [...] z tytułu umowy zlecenia dotyczyła bowiem funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego, realizacji przez nią zadań publicznych, a także dysponowania majątkiem publicznym (vide: art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, c, d, pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Wobec tego Burmistrz Miasta był obowiązany do udostępnienia informacji, zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.
W sprawie podkreślić należy, że organ po wniesieniu skargi zgodnie z jej treścią pismem z 19 maja 2026 r. udzielił uzupełniającej odpowiedzi w zakresie informacji o wysokości wynagrodzenia Doradcy Burmistrza ds. [...] z tytułu umowy zlecenia, w jakim wcześniej jej nie udzielił, a informacja została przesłana skarżącemu w formie skanu pełnej treści umowy zlecenia z uwzględnieniem wynagrodzenia Doradcy wraz z aneksem nr [...] do tej umowy zlecenia (vide k. 30 akt do 44 akt adm). Powyższe pismo wraz z załącznikami skarżącym otrzymał w dniu 19 maja 2026 r. (vide k. 81 akt sądowych). Wypełniło to w całości treść żądania zawartego we wniosku skarżącego z 11 lutego 2026 r.
Wobec powyższego Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności przy rozpoznaniu wniosku skarżącego, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. Jednocześnie w pkt 1 sentencji wyroku Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania tej części wniosku skarżącego, co nastąpiło na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Udzielenie przez Burmistrza Miasta przy piśmie z dnia 19 maja 2026 r. pełnej informacji publicznej objętej złożonym przez skarżącego wnioskiem już po złożeniu skargi do tut. Sądu spowodowało, że postępowanie zmierzające do zobowiązania organu do udzielenia tej informacji stało się bezprzedmiotowe i z tych przyczyn musiało zostać umorzone.
Stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym w pkt 3 sentencji wyroku orzeczono w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Za rażące naruszenie prawa zostanie bowiem uznane naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 197/19, CBOSA). Takich cech nie nosi postępowanie Burmistrza Miasta. Przede wszystkim zauważyć należy, że organ ten nie zignorował wniosku skarżącego o dostęp do informacji publicznej, lecz odniósł się do niego w prawem wyznaczonym terminie.
Wniosek ten został przy tym przez organ załatwiony niemal w całości, a do udostępnienia na dzień wniesienia skargi pozostały jedynie informacje o wysokości wynagrodzenia Doradcy Burmistrza ds. [...] z tytułu umowy zlecenia, które zostały ostatecznie udzielone przed przekazaniem skargi do Sądu. Nie sposób zatem mówić o lekceważeniu przez Burmistrza Miasta obowiązującego porządku prawnego.
O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, postanowiono w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.