Uzasadnienie
Pismami z dnia 7 maja 2026 r. spółka [...] sp. k. z siedzibą w W. Oddział w P. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu cztery skargi na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę na terytorium RP dla: I. P., A. G., J. C., W. G..
Skarżąca w każdej tożsamo brzmiącej skardze zarzuciła organowi naruszenie:
- a) art. 6 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej "k.p.a.") w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 35 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z prawem i w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej poprzez brak uwzględnienia, iż postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone w określonym ustawowo terminie, a w przypadku niedochowania tego terminu organ jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy;
- b) art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania;
- c) art. 35 § 1 oraz § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów na załatwienie sprawy przez organ i brak podjęcia działań w zakresie złożonego wniosku w terminach go obowiązujących;
- d) art. 36 k.p.a. przez brak poinformowania strony skarżącej o niedochowaniu ustawowego terminu na rozpoznanie sprawy i brak zawiadomienia o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy.
W związku z powyższymi zarzutami Skarżąca wniosła o:
- 1) stwierdzenie, iż Wojewoda dopuścił się bezczynności w sprawach na podstawie wniosków skierowanych w dniu 10 kwietnia 2026 r.;
- 2) stwierdzenie, iż Wojewoda dopuścił się bezczynności w niniejszych sprawach z naruszeniem prawa;
- 3) zobowiązanie Wojewody do podjęcia działań w sprawie z czterech wniosków i zezwolenia na pracę na terytorium RP na rzecz [...] sp. k. Oddział w P. - w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku;
- 4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - również w przypadku umorzenia postępowania;
- 5) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Skarżąca wniosła również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów - to jest z uchwały nr [...] z dnia 27 lutego 2026 r. Wspólników [...] sp. k. w przedmiocie uchwalenia regulaminu Oddziału w P. - na okoliczność ustalenia, że: Wojewoda pozostaje w bezczynności w przedmiotowej sprawie; Skarżący jest odrębnym w stosunku do [...] sp. k. podmiotem powierzającym wykonywanie pracy.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że w dniu 10 kwietnia 2026 r. skarżąca Spółka złożyła cztery wnioski do Wojewody o udzielenie zezwolenia na pracę na terytorium RP dotyczących czterech cudzoziemców: I. P., A. G., J. C., W. G.. Na dzień skierowania niniejszej skargi tj. 07 maja 2026 r. organ nie podjął działań w sprawach i nie wydał zezwolenia na pracę w związku z przedmiotowymi wnioskami. W tym miejscu podkreślono, że wedle posiadanych przez stronę informacji, na dzień złożenia skarg, organ nie podjął żadnych działań w sprawie i nie wydał zezwolenia na pracę, a od dnia złożenia wniosku i jego doręczenia (co wszczęło postępowanie w przedmiotowej sprawie) do dnia wniesienia skarg upłynął niemal miesiąc. Tymczasem zgodnie z zasadą szybkości postępowania, organ powinien załatwić sprawy niezwłocznie.
Podkreślono także, że organ zobowiązany jest do uwzględniania terminów i nakazów, o których mowa w art. 12 k.p.a. i art. 35 k.p.a. oraz obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a. Wskazano przy tym, w ślad za orzecznictwem sądów administracyjnych, iż "o bezczynności organu administracji publicznej, w rozumieniu art 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. możemy mówić, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności.
Zdaniem Skarżącej, uchybienie przez organ terminowi na rozpatrzenie spraw doprowadziło do tego, iż postępowania zostały przeprowadzone z naruszeniem zasad ogólnych k.p.a. Pominięcie przez organ obowiązków, o których mowa w art. 35 i art. 36 k.p.a. doprowadziło do naruszenia zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a., ale również do złamania zasad legalizmu (art. 6 k.p.a.) i zasady zaufania do organów administracji (art. 8 k.p.a.). Podkreślenia wymaga także, iż - jak wskazuje orzecznictwo - przepisy ustawy o warunkach dopuszczalności nie określają terminu załatwienia sprawy w przedmiocie zezwolenia na pracę wydawanego na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, skutkiem czego należy odwołać się w tym zakresie do przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Co za tym idzie, jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 12 k.p.a. zasada szybkości postępowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.).
Co więcej, w myśl art. 12 § 2 k.p.a. sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień powinny być załatwione niezwłocznie (por. wyrok WSA w Łodzi z 5 marca 2026 r., III SAB/Łd 88/25, LEX nr 4036860). Tymczasem w przedmiotowej sprawie Wojewoda nie podjął żadnej czynności, co bezsprzecznie stanowi naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz wyżej wskazanej linii orzeczniczej.
Dalej podniesiono, iż wobec treści art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. poz. 621 z późn. zm.; dalej: "ustawa o warunkach dopuszczalności"), przed skierowaniem przedmiotowej skargi nie było konieczne ani wręcz możliwe kierowanie ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. i spełnione zostały wymagania określone w art. 53 § 2b p.p.s.a. W świetle cytowanego wyżej art. 7 ust. 4 ustawy o warunkach dopuszczalności, przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach dotyczących wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 26, art. 35, art. 40 i art. 45 ustawy o warunkach dopuszczalności.
W odniesieniu do żądania Skarżącej przyznania od organu w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. wskazano, że przyznanie Skarżącej takiej kwoty będzie pełniło rolę zbliżoną do zadośćuczynienia wobec naruszenia praw skarżącej Spółki w toku postępowania dotyczącego rozpatrzenia jej wniosku o zezwolenie na pracę na terytorium RP. Wskazuję przy tym, że w wyniku braku wydanego zezwolenia, Spółka ma problemy z płynnym wykonywaniem działalności. Wskazać trzeba, że niezałatwienie sprawy niezwłocznie przez organ spowodowało duże straty finansowe wynikające z niemożności wykonywania pracy przez osoby już zrekrutowane i gotowe do podjęcia zatrudnienia.
Dalej podkreślono, że zasadność przyznania sumy pieniężnej Skarżącej od organu w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. potwierdza orzecznictwo, które oprócz funkcji dyscyplinującej tego obciążenia finansowego wskazuje również na jego rolę bliską zadośćuczynieniu stronie za naruszenie jej praw.
Ponadto, wskazano, że [...] sp. k. Oddział w P. jest odrębnym od [...] sp.k. podmiotem powierzającym pracę, co potwierdzają załączone do niniejszego pisma dokumenty potwierdzające wyodrębnienie organizacyjne Oddziału i jego własne kompetencje do zatrudniania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako bezprzedmiotowej. W uzasadnieniu wskazał, że zweryfikował akta przedmiotowej sprawy i w dniu 14 maja 2026 r. za pośrednictwem portalu praca.gov.pl na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 9 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wezwał Wnioskodawcę w postępowaniu dowodowym do uzupełnienia dokumentów potwierdzających rzeczywisty adres wykonywania pracy oraz do złożenia korekty błędnie wskazanego we wniosku numeru NIP.
Odnosząc się do zarzutów przekroczenia terminów załatwienia sprawy oraz bezczynności Wojewody w postępowaniu organ zaznaczył, że czynności w sprawie zostały podjęte w możliwie najkrótszym terminie. Wyjaśniono także, że na długość trwania postępowań toczących się przed Wojewodą w sprawach wydawania zezwoleń na pracę dla cudzoziemców ma wpływ przede wszystkim liczba składanych wniosków oraz zasób kadrowy. W 2026 roku do Wojewody zostało złożonych 8000 tysięcy wniosków. Należy zauważyć, że żaden organ administracji nie jest i nie może być przygotowany na obsługę takiej liczby spraw, nie ma też rezerwy pracowników i sprzętu, pozwalającego na zorganizowanie takiej obsługi, która w pełni zaspokajałaby oczekiwania wnioskodawców, a decyzje w ich sprawach były wydawane w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a. Ponadto, ilość referentów prowadzących sprawy jest niewystarczająca do ich terminowego rozpatrywania.
Podkreślić trzeba również, że na terminy rozpatrywania wniosków wpływ ma wejście w życie nowej ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, regulującej na nowo zatrudnianie cudzoziemców w Polsce, która wymagała i nadal wymaga odpowiedniego przygotowania pracowników, organizacji pracy, a także dostosowania do niej szeroko rozumianego funkcjonowania Wydziału Spraw Cudzoziemców. Termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest zatem od ilości wpływających wniosków w stosunku przede wszystkim do możliwości kadrowych organu, które jak na ilość wpływających wniosków, a także zmian związanych z wejściem w życie ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, są zdecydowanie ograniczone. Każda sprawa wymaga już na wstępnym etapie wszczęcia postępowania, dochowania staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów celem uniknięcia ewentualnych błędów mogących skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia wydanego w niewłaściwie prowadzonej sprawie.
Istotne zdaniem organu w sprawie jest to, iż w Wydziale Spraw Cudzoziemców, pomimo podejmowanych starań o zwiększenie środków na zatrudnienie dodatkowych pracowników - co nie zależy tylko od samego organu, ale też decyzji organów nadrzędnych z racji uwarunkowań finansów publicznych - nie ma wystarczającej ich liczby, aby w dogodnych dla klientów terminach rozpatrywać złożone wnioski, co nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowań. Oprócz niewystarczającego stanu etatowego, który na przestrzeni lat nie był zwiększany proporcjonalnie do przyrostu liczby spraw, Wydział zmaga się z rotacją kadr. Wynika ona m.in. z nieadekwatności wynagrodzenia do poziomu obciążenia sprawami, odpowiedzialności i presji związanej z wykonywanymi zadaniami. Proces uzupełniania niedoborów kadrowych ma charakter ciągły i odbija się negatywnie na sprawności postępowań.
Należy jednocześnie podkreślić, że podejmujemy szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców. Wojewoda podejmuje również starania o wzmocnienie obsady kadrowej oraz pozostałych zasobów niezbędnych do załatwiania spraw, wprowadza niezbędne zmiany organizacyjne. Jest to jednak ogromne wyzwanie, mając na uwadze okoliczności obiektywne, w tym opisane powyżej związane z długotrwałymi negatywnymi skutkami sytuacji kryzysowych.
Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. przyznania od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 par. 6 p.p.s.a. należy zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego suma pieniężna o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Z treści ww. przepisu jednoznacznie wynika, że wybór środka (grzywny lub suma pieniężna) należy do wyłącznej kompetencji sądu. Ma ona charakter fakultatywny bowiem ustawodawca użył określenia, że sąd może przyznać od organu sumę pieniężną. Podkreślić należy, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłości postępowania, lecz jest ona uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy skorzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16).
Należy mieć przy tym na uwadze obiektywne uwarunkowania związane z działalnością organu. Warto w tym miejscu podkreślić, że zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Odpowiedzialność za szkodę przewidzianą w art. 417 § 1 KC wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania.
Powyższe cztery odrębne skargi datowane na 7 maja 2026 r. zostały zarejestrowane w tutejszym Sądzie pod sygn. akt III SAB/Po 179/26, III SAB/Po 180/26, III SAB/Po 181/26 oraz III SAB/Po 182/26. Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2026 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturze akt III SAB/Po 179/26, III SAB/Po 180/26, III SAB/Po 181/26 oraz III SAB/Po 182/26 oraz prowadzić je dalej pod sygnaturą akt III SAB/Po 179/26.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skargi okazały się częściowo zasadne.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Środki dyscyplinujące, które pozostają w dyspozycji Sądu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy ta bezczynność była zawiniona przez organ, czy też nie.
Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wojewoda dopuścił się bezczynności w postępowaniach w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wszczętym na wniosek Skarżącej, a dotyczących: I. P., A. G., J. C., W. G..
W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionych skarg wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę – w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691; dalej "k.p.a.") środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. w przypadku bezczynności lub przewlekłości jest instytucja ponaglenia.
Sąd wskazuje, iż wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność Wojewody w sprawie dotyczącej wydania cudzoziemcowi zezwolenia na pracę, nie wymagało poprzedzenia takiej skargi uprzednim ponagleniem (por. art. 53 § 2b p.p.s.a.).
Jak wynika bowiem z art. 7 ust. 4 ustawy z 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2025 r. poz. 621; dalej: "ustawa o powierzaniu pracy cudzoziemcom") przepisu art. 37 k.p.a. (statuującego możliwość wniesienia ponaglenia w przypadku pasywności organu administracji w załatwieniu sprawy) nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa m.in. w art. 26, tj. zezwolenia udzielanego na pracę cudzoziemca na rzecz polskiego podmiotu powierzającego pracę. W kontrolowanych sprawach nie ulegało wątpliwości, że wnioski strony skarżącej z 10 kwietnia 2026 r. procedowane były właśnie w trybie art. 26 ustawy o powierzaniu pracy cudzoziemcom, przez co zastosowanie miał cytowany wyżej art. 7 ust. 4 tej ustawy, a konsekwencją tego było uznanie, iż zwalczanie pasywności organu w tej sprawie nie wymagało poprzedzenia skargi ponagleniem.
Przechodząc do merytorycznych zagadnień związanych z rozpoznaniem skarg należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym zadaniem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skargach bezczynność Wojewody w załatwieniu spraw rzeczywiście istniała w dacie wniesienia skarg, jak i w dacie wyrokowania - a jeśli tak, to jaki miała ona charakter. W ocenie Sądu skargi okazały się zasadne, albowiem organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosków strony skarżącej.
W myśl art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 k.p.a.
Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Zgodnie z przepisem art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Zgodnie z treścią art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.
W orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem bezczynności organu rozumie się stan, w którym organ nie załatwia sprawy w określonym terminie. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2023 r., I OSK 486/23, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Jak trafnie podkreślono w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt I OPS 5/19, CBOSA pojęcia "bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.
Analiza przebiegu postępowania prowadzi do wniosku, że w sprawie doszło do bezczynności Wojewody, ponieważ sprawa nie została załatwiona w określonym w art. 35 k.p.a. terminie.
W szczególności należy zwrócić uwagę na brak podejmowania jakichkolwiek czynności w sprawach w okresie od 10 kwietnia 2026 r. (data wpływu wniosków) do dnia 13 maja 2026 r. (data wezwania strony skarżącej do uzupełnienia dokumentacji). W pismach stanowiących wezwanie datowanych na 13 maja 2026 r. organ wskazał, że decyzja w sprawie podjęta będzie do dnia 30 czerwca 2026 r. Z uwagi jednak na to, że pisma te wystosowano dopiero po upływie terminu do załatwienia sprawy nie stanowi o braku bezczynności organu. Zwlekanie przez Wojewodę z podejmowaniem czynności w postępowaniach przez ponad miesiąc, w sytuacji gdy zasadą powinno być załatwienie sprawy w ciągu miesiąca, stanowi naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. Decyzjami z dnia 28 maja 2026 r. Wojewoda wydał zezwolenia na pracę dla: I. P., A.G., J. C., W. G..
Powyższe okoliczności obligowały Sąd do stwierdzenia, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż rozpatrując sprawy Wojewoda dopuścił się bezczynności w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę (pkt 2 sentencji wyroku). Wobec wydania przez Wojewodę w dniu 28 maja 2026 r. decyzji brak było podstaw do zobowiązywania organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania w określonym terminie wnioskowanych aktów. Wobec tego Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W tym miejscu wyjaśnić jednak należy, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 (ONSAiWSA 2009/4/63) art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.
Nie było, zatem podstaw do odrzucenia skarg w całości, o co wnosił Wojewoda w odpowiedziach na skargę. To, że organ wydał decyzje po wniesieniu skarg na bezczynność, nie może bowiem uzasadniać samo w sobie odrzucenia skarg, oddalenia skarg, ani umorzenia postępowań w całości. W obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., polega bowiem nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Wydanie przez organ administracyjny decyzji w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. m.in. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3) oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Tym samym odrzucenie skarg w całości byłoby nieprawidłowe. Takie rozstrzygnięcie nie uwzględniałoby pełnej treści art. 149 p.p.s.a. Sąd podkreśla, że umorzenie postępowań sądowych jest zasadne jedynie co do zobowiązania organu do wydania decyzji, ponieważ tylko w tym zakresie postępowania te stały się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., co przesądziła przywołana już uchwała NSA (sygn. akt I OPS 6/08).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wa 492/22, CBOSA). Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13, CBOSA). Dokonując w świetle ww. kryteriów oceny przebiegu postępowań objętych skargami, Sąd uznał, że zaistniała w sprawach bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt 3 sentencji wyroku).
Należy w tym kontekście zaznaczyć, iż przy określaniu stopnia naruszenia przez organ przepisów k.p.a. regulujących terminowość załatwiania spraw administracyjnych, nie mógł ujść uwadze Sądu, znany mu z urzędu fakt rozpatrywania przez organ ich dużej liczby, co w naturalny sposób znacznie utrudnia dotrzymywanie terminów kodeksowych. Dostrzegając tego rodzaju uwarunkowania, w pewnym zakresie usprawiedliwiające niedochowanie przez organ ustawowych terminów, przewidzianych w k.p.a., Sąd zwraca uwagę, że taki stan nie zwalnia z obowiązku systematycznego podejmowania działań organizacyjnych, które umożliwią mu wypełnianie ustawowych obowiązków. Podnoszone okoliczności mają jednak znaczenie dla oceny, czy bezczynność miała charakter rażący, a nie dla samej istoty czy bezczynność w ogóle miała miejsce.
Należy zatem zauważyć, że gdy organ już rozpoczął podejmowanie czynności w toku postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, rozpoznał wnioski stosunkowo szybko. Korekty wniosków, strona skarżąca złożyła w dniu 7 maja 2026 r. W tym samym dniu do Sądu skierowano skargi na bezczynność. Organ już 13 maja 2026 r. wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosków, a następnie po ich uzupełnieniu wydał decyzje w dniu 28 maja 2026 r. Czas trwania postępowania od momentu złożenia wniosków (w dniu 10 kwietnia 2026 r.) do wydania decyzji (28 maja 2026 r.) wyniósł w istocie 48 dni, czyli nieznacznie powyżej terminu zakreślonego przez kodeks postępowania administracyjnego.
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA: z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19; CBOSA).
W ocenie Sądu, w przedmiotowych sprawach nie wystąpiło celowe przedłużanie postępowań przez organ. Organ wyjaśnił, że na długość trwania postępowań toczących się przed Wojewodą w sprawach wydawania zezwoleń na pracę dla cudzoziemców ma wpływ przede wszystkim liczba składanych wniosków. W samym 2025 roku do Wojewody zostało złożonych jak na razie ponad 23 tysiące wniosków. Wojewoda wskazał, że żaden organ administracji nie jest i nie może być przygotowany na obsługę takiej liczby spraw, nie ma też rezerwy pracowników i sprzętu, pozwalającego na zorganizowanie takiej obsługi, która w pełni zaspokajałaby oczekiwania wnioskodawców, a decyzje w ich sprawach były wydawane w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a. Ponadto, ilość referentów prowadzących sprawy jest niewystarczająca do ich terminowego rozpatrywania. Organ podkreślił również, że na terminy rozpatrywania wniosków wpływ ma wejście w życie nowej ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o warunkach dopuszczalności powierzania pracy cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, regulującej na nowo zatrudnianie cudzoziemców w Polsce, która wymagała i nadal wymaga odpowiedniego przygotowania pracowników, organizacji pracy, a także dostosowania do niej szeroko rozumianego funkcjonowania Wydziału Spraw Cudzoziemców. Okoliczności powyższe Sąd uznał jako uzasadniające brak rażącego naruszenia prawa w załatwieniu wniosków.
Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargi w części dotyczącej wniosków przyznania stronie skarżącej od organu sumy pieniężnej (pkt 4 sentencji wyroku). Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. jest – podobnie jak grzywna – środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 127/20, dostępny jw.).
Taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanych sprawach. Już te same względy, jakie legły u podstaw oceny, że stwierdzenie bezczynności Wojewody nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przemawiały za uznaniem, iż brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosków strony skarżącej o przyznanie jej od organu sumy pieniężnej.
Skarżąca Spółka co prawda podnosiła, że bezczynność w udzieleniu zezwoleń na pracę miała dla niej doniosłe i wymierne skutki, ponieważ naraziło ją to m.in. na utratę dochodu, ponoszenie kosztów stałych utrzymania rezerw kadrowych, koszty rekrutacji zastępczej, starty operacyjne, jednak zdaniem Sądu, nierozpoznanie przedmiotowych wniosków w terminie nie miało aż tak poważnych skutków dla strony skarżącej, albowiem wskazanych twierdzeń nie poparto żadnymi konkretnymi danymi, czy dokumentami. Ponadto oceniając całokształt działań organu Sąd doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu spraw nie daje podstaw do wymierzenia organowi sumy pieniężnej.
Nadto, względy, jakie legły u podstaw oceny, że stwierdzona bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przemawiały za uznaniem, iż brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosków Skarżącej o przyznanie jej od Organu sumy pieniężnej. Poza tym niepozbawiona znaczenia dla takiej oceny była również okoliczność, że w skardze brak w istocie merytorycznej argumentacji mającej przemawiać za przyznaniem Skarżącej wnioskowanej rekompensaty w żądanej wysokości. Takiej argumentacji nie stanowi bowiem li tylko ogólnikowe stwierdzenie autora skargi, że żądana suma należy się Skarżącej, gdyż niezałatwienie spraw "niezwłocznie przez organ spowodowało duże straty finansowe wynikające z niemożności wykonywania pracy przez osoby już rekrutowane i gotowe do podjęcia zatrudnienia." Również powoływane powyżej przez Skarżącą skutki nie przemawiają za przyznaniem wnioskowanej sumy pieniężnej.
O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r., poz. 215 ze zm.). Zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Zasądzono na rzecz strony skarżącej kwotę 2.320 zł, odpowiadającą łącznie wysokości uiszczonego wpisu sądowego w czterech sprawach (po 100 zł) oraz kosztów zastępstwa procesowego w wysokości stawki minimalnej w wysokości po 480 zł za każdą ze spraw.
Odnosząc się do wniosku dowodowego zgłoszonego w skardze Sąd wskazuje, że brak było przesłanek uzasadniających przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd podkreśla, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a., rozpoznał niniejszą sprawę na podstawie całokształtu akt sprawy. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić - dowody uzupełniające - tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały wątpliwości tego rodzaju, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów uzupełniających.
Sprawa niniejsza dotycząca postępowań administracyjnych o numerach nr [...], [...], [...] i [...] została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 120 p.p.s.a. przez trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.